台“自由经济示范区规划方案”评点

信息来源:中国网 发布时间:2015-03-11 09:40:52 作者:王敏

近日,台湾当局公布备受外界高度期待的“自由经济示范区规划方案”,正式启动自2002年加入WTO后的新一波经济自由化进程。虽然示范区规划方案较最初的“五大中心”版本及外界预期有所缩水,但这是马英九当局为应对亚太区域经济合作新形势、促进台湾经济转型升级的重要战略部署,其推动与落实势必将对未来台湾经济、对外经济关系及两岸经贸关系产生深刻影响。马英九当局推动建设“自由经济示范区”符合台湾经济转型方向,有助于提升台湾经济自由化与国际化,但由于当前开放程度有限,短期内难以对台湾经济产生显著影响,若要取得更大的成效须抛弃“裹着小脚”的开放进程,“大开大合”地深化改革与推动开放。

艰难“孕育”历程

马英九当局规划“自由经济示范区”的设想最早是为应对加入跨太平洋伙伴关系协议(TPP)。2009年,美国为主导亚太地区经济一体化进程,提出“重返亚洲”战略,并将推动TPP谈判列为其重要一环。在美国的拉拢下,澳大利亚、马来西亚、越南、日本等12国先后加入谈判,TPP日益成为亚太地区经济一体化的重要形式。为避免经济被边缘化危机,马英九当局提出“8年内加入TPP”的目标,但由于TPP门槛很高,若按照TPP标准实施自由化,台湾势将面临巨大冲击。为积累自由化经验,尽快与TPP接轨,最终实现将台湾建设成“自由贸易岛”的目标。马英九当局公开提出将在高雄等地规划“自由经济示范区”试点,并将其纳入寻求连任竞选纲领“黄金十年”愿景中。

马英九成功连任后,即委任台湾“经建会主委”尹启铭全权负责示范区的规划工作。2012年11月底,尹启铭曾公开表示示范区框架基本确定,将推动台湾成为“亚太自由经贸中心”,重点发展“亚太产业创新整合、新世代国际物流、国际人才培训、亚洲重症与观光医疗中心、农产品加值运销”等5大中心。外界预计 “自由经济示范区”方案离正式公布仅差“临门一脚”,但由于马英九当局启动新一轮“内阁”改组,加之示范区初步规划方案尚未公布就已在岛内引发强烈争议,示范区方案始终“难产”。2013年2月,管中闵接替尹启铭任“经建会主委”,公开表示示范区规划太过庞杂,将进行缩减调整,以加快推动速度。3月27日,台湾“行政院长”江宜桦主持政务会议,听取“经建会”的“自由经济示范区规划方案”,最终敲定示范区的规划方案 。

战略意图

马英九当局建设“自由经济示范区”并非一时兴起,而是为应对亚太区域合作新形势及促进台湾经济转型升级所做出的重要战略部署。

首先,为加入亚太地区经济一体化创造条件,避免经济被边缘化的危机。自本世纪以来,亚太地区经济一体化如火如荼地进行,以东盟为核心的“10+1”、“10+3”加速推进,与此同时,近年来中日韩自由贸易区、TPP及区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)等也加快推动。由于多种因素的制约,台湾不仅在对外签署自由贸易协议(FTA)上远落后于其在国际市场上的主要竞争对手韩国,也未能参与任何亚太区域一体化机制,因而萌发类似于朝鲜境地的经济边缘化危机感。为摆脱经济日益被边缘化的困境,马英九当局不断加快推动对外签署FTA的进程,先后与新加坡、新西兰启动经济合作协议的谈判,并加紧对外沟通与游说工作,力图挤进RECP和TPP。马英九当局希望通过设立自由经济示范区,积累自由化经验,为参与更多区域经济整合创造条件。

其次,促进经济自由化与国际化,为经济发展不断注入活力。台湾作为典型海岛型经济体,经济运行和发展在很大程度上需要依托外部市场,因此促进经济自由化、更大程度地融入国际市场成为台湾经济发展的必要选择。二战后,台湾曾先后于上世纪60年代、80年代及本世纪初启动3波经济自由化进程,每波经济自由化都为经济后续发展提供了强大的动力。但值得注意的是,自2002年加入WTO后,台湾经济自由化停滞不前,特别是与韩国等其他亚洲“四小龙”相比,自由化步伐明显放慢,严重制约台湾经济的转型发展。马英九当局希望通过设立自由经济示范区来启动自入世后的新一波重大经济自由化,以提升经济的自由化与国际化,最终实现将台湾打造成“自由贸易岛”的目标。

再次,提升经济发展动能,促进经济向创新驱动型方向发展。自本世纪以来,台湾经济转型进入瓶颈期,不仅产业转型升级困难,而且出口增长趋缓,投资衰退,经济发展动力明显不足。特别是国际金融危机后,台湾经济结构深层次性弊端日渐暴露,近几十年来所形成的产业与需求结构面临前所未有的挑战,2012年在欧美经济不景气冲击下再陷困境,堪比国际金融危机时期,全年经济增长率仅为1.15%。为提升台湾经济发展动力,马英九当局于去年出台系统性的“经济动能推升方案”,并将建设自由经济示范区列为其中重要内容,希望借此强化台湾经济动力,并通过发展高端产业促进岛内产业转型升级,促进台湾经济由目前的“效率驱动型”迈向“创新驱动型”。

基本内容

根据台湾“行政院”公布的材料,“自由经济示范区”规划方案以自由化、国际化与前瞻性为核心理念,大幅松绑物流、人流及资金流限制,落实市场开放,主要内容包括如下。

一是分两阶段推动。第一阶段是将台湾已设立的“台北港、台中港、基隆港、高雄港、苏澳港”及“桃园国际航空城”的“五海一空”等6个自由贸易港区直接升级为“自由经济示范区”,发挥其“境内关外”的核心,通过“前店后厂”的模式,结合临近县市的各类产业园区,于北中南地区同步推动,以发挥各地资源及产业特色,扩大经济效益。第二阶段则待“自由经济示范区特别法”通过后推动,届时将向岛内各县市开放申请,不排除其他任何地区。

二是在人才、租税等方面制定多项优惠政策。为建设全面自由化、国际化的优良经商环境,马英九当局将实施“突破法规限制,创新管理机制”的策略,在租税、人才引进等方面出台优惠政策,包括放宽岛外白领专业人士工作限制、农工原料及货品免税自由输出入、开放服务业市场并放宽投资限制、简化土地使用并提供租税优惠以及建立高效率的单一窗口服务。此外,在符合实质投资的条件下,允许区内企业在海外所得汇回、取得专利技术、雇聘岛外人才、从事研究发展及设立营运总部等5大方面享有合宜的租税优惠。

三是重点发展4大高端产业。台湾“经建会”初步规划在示范区重点发展智慧运筹、国际医疗及农业加值等产业,同时推动不限产业的国际产业合作,利用岛外资金及技术,结合台湾产业链优势及商品化的能力,开拓大陆及其他新兴市场。

四是对大陆采取较积极的开放政策,但仍与外资相区隔。对大陆开放程度直接关系到台湾“自由经济示范区”的建设成效。马英九当局此次希望通过自由经济示范区与大陆特区开展“区对区”的合作,将示范区打造为吸引跨国企业前来投资的区域经济集成平台。台湾“经建会主委”管中闵、“政务委员”尹启铭等表示,未来示范区可利用ECFA优势,结合大陆及跨国企业资金合作,与大陆古雷半岛石化业、平潭特区共同开发合作,同时还可在示范区内发展面板业,引进日本技术,利用大陆资金在台生产,以免税方式进入大陆市场,建立“新黄金三角合作模式”。但马英九当局对大陆资金、人员等入区仍拟制定差别化政策,如对外资拟给予类似于FTA或TPP的超WTO待遇(WTO+),对陆资投资制造业比照外资,但须经过审查,陆资投资服务业待遇比照WTO,但不会一步到位,会逐一审查,且暂时无法获得WTO待遇。

主要影响

自由经济示范区作为马英九当局推动台湾经济自由化、促进经济转型升级的重要举措,势必将对未来台湾经济、对外经济关系及两岸经济合作产生重要影响,但由于开放幅度不大,短期内影响有限。

首先,对台湾经济转型升级产生一定的积极影响。马英九当局通过建立示范区,在区内实施更大幅度的开放政策,无疑将有利于提升台湾经济自由化与国际化,促进外资流入,吸引人才进入,特别是其充分发挥“境内关外”及“前店后厂”的核心优势,有助于将示范区的产业链延伸至周边的工业园区,扩大集群效应,从而带动周边区域经济发展,增强台湾经济发展动力。台湾当局评估,现有的“五海一空”自由贸易港区升级后,2年后企业家数有望由110家增至200家以上,产值由5000亿元新台币增至1万亿元以上,其中仅国际医疗产业有望突破200亿元。岛内工商界及主流舆论普遍认可自由经济示范区的建设工作。台湾远雄集团董事长赵藤新公开表示,示范区将有效创造就会机会,提供员工薪水,进一步改变台湾经济结构。但不少学者表示,由于目前出台的示范区较规划方案较初期已大幅缩水,仅升级既有的自由贸易港区,短期内难以对台湾经济产生明显的拉动效果。

其次,有助于提升台湾经济自由化与国际化。马英九当局通过建立自由经济示范区,以先行先试的方式推动自由化试点工作,一方面可以改变长期以来台湾在经济自由化上的停滞不前的局面,测验岛内自由化的承受压力,缓解经济被边缘化的压力,另一方面也可以借此积累自由化经验,为未来更大范围、更大程度地开放提供基础与条件,有助于台湾实现“自由贸易岛”的目标。台湾商业总会理事长张平沼就称这将是台湾“迈向国际的跳板”。

再次,有助于深化两岸经济合作。马英九当局拟在示范区内放宽对大陆资金、人员等进入,有利于吸引陆资进入区内与岛内,改变目前两岸经济合作的不对称开放与不平衡发展局面。特别是马英九当局公开提出将以“特区对特区”的方式与大陆展开经济合作,无疑是创新两岸经济合作方式的构想。若大陆积极配合,将有助于减少当前两岸经济合作中的障碍,推动两岸经济关系率在局部地区率先取得重要突破,为两岸关系和平发展奠定更加坚实的经济基础。但另一方面,若两岸未就特区间产业进行合理分工布局,两岸特区间也可能会形成一定的竞争关系,对彼此发展均会产生不利影响。

面临变数不容忽视

首先,马英九当局推动自由化的举措可能会对岛内部分产业产生一定冲击。毋庸置疑的是,马当局通过设立自由经济示范区,可为经济发展注入活水,对台湾整体经济发展产生积极的影响,但部分产业受到冲击在所难免。如在区内发展国际医疗产业,开放外籍医生进入,可能会排挤本地医生的就业机会;开放农产品入区,若未做好相关配套工作可能会使区内农产品流向区外。因此,在开放过程中如何减少受冲击产业的反弹,做好相关弱势产业的辅导工作,将是马当局的一项重要挑战。

其次,示范区第二阶段立法工作将面临民进党等反对势力的强力掣肘。马英九当局规划在今年年底制定和通过“自由经济示范区特别法”,届时相关租税优惠等政策措施才可以落实,自由经济示范区才有望扩大实施。虽然国民党“立法院党团”已公开表示将全力配合马当局,但对于马英九当局的示范区方案,绿营大肆抨击为“为陆资开方便之门”、“假开放之名,行灭农之实”。特别是随着2014年岛内“七合一”选举的日益临近,绿营势将进一步操弄此议题,增强杯葛马英九当局施政的力度,因此马英九当局推动第二阶段立法工作将是一场“苦战”,示范区成效也可能因此大打折扣。

再次,示范区后续发展面临其他不确定性。一方面,第二阶段开放各县市申请设立自由经济示范区固然可以增强各地积极性,但各地竞相申请也可能引发岛内各县市的政治角力,若马英九当局无法摆平各地利益可能会引发“炮打中央”的局面。另一方面,自由经济示范区原是马英九当局为振兴南部经济所提出的重要设想,南部多县市对此高度期待,高雄市更公开表示希望将金融等现代服务业纳入其中,但目前出台方案并未给予南部明显政策优惠,重点发展的产业也未包括金融等产业,因而引发南部县市不满。高雄市长陈菊公开表示失望,台南市也公开要求将安平港纳入示范区试点。如何应对南部各县市的要求,不仅将直接影响到示范区的规划,也将对国民党在南部发展产生重要影响。

扩大示范区成效需更大范围开放

目前,马英九当局推动建设的自由经济示范区是建立在原有的自由贸易港区基础上,可谓自由贸易港区的“升级版”,虽对台湾经济发展产生积极影响,但由于开放程度有限,所以短期内很难产生明显的效果。要扩大示范区成效,马英九当局须抛弃“裹着小脚”的开放进程,应“大开大合”地推动改革与开放。

首先,扩大示范区区划,提升区内的功能。目前示范区仅涵盖6座自由贸易港区,总开发面积不到1300公顷,对全台的自由化程度影响有限。若要取得更大的成效必须扩大示范区区划与功能,最终在全岛实现自由化。

其次,尽快对大陆实施更积极的开放政策。尽管马英九当局拟在示范区内对大陆资金、人数等实施较以往更开放的政策,但相较于外资仍有差别。在两岸经济关系正常化、制度化与机制化加快推进的背景下,在示范区对大陆资金采取区隔性政策,不仅不利于吸引陆资和深化两岸经济合作,也违背WTO特别是ECFA的基本精神。因此,示范区应给予陆资与外资相同的待遇,才能最大限度地扩大示范区成效。