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福建省涉台地方立法评述

信息来源:本网 发布时间:2012-06-11 10:39:00 作者:刘能

(原文载《福建政法干部管理学院学报》2009年第4期)

转载自blog.sina.com.cn/s/blog_4c465e960100qh6f.html

摘要:福建省是全国制定专项涉台地方法规最多的省份,因此研究福建涉台地方立法具有标本意义。福建省涉台地方立法以创制性立法为主,实施性立法为辅;以维护台湾同胞合法权益为主线;在立法技术上坚持原则性和灵活性相统一。涉台地方立法巩固和发展闽台交流交往的成果;推动涉台事务管理迈向规范化、法制化;丰富了福建地方立法。今后福建省应当在坚持一个中国原则基础上,以建设两岸人民交流合作先行区为目标,先行先试开展涉台地方立法。

关键词:涉台  地方立法  先行先试

 

海峡两岸关系协会前会长汪道涵认为,所有的台湾问题、两岸问题,最后都是法律问题。汪辜会谈达成的四项协议就是法律。[1]福建与台湾地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连、法缘相循。通过研究福建省涉台地方立法,窥一斑而知全豹,进而审视大陆涉台立法的得失,对促进祖国统一具有积极意义。

福建涉台地方立法回顾

一、概况

涉台立法是指所立之法含有涉台因素的立法,具体说,即所立之法涉及台湾,其主体、客体、内容或事实等诸因素中至少有一项与台湾有关联。[2]福建省是祖国大陆最早接受台湾同胞投资的省份之一,也是开展涉台立法最早、涉台立法成绩最显著的省份之一。福建省人大常委会先后制定了《福建省台湾同胞投资企业登记管理办法》等8项专项涉台地方法规[3],在福建省人大常委会制定的200多项地方法规中,含有涉台条款的法规有50多项。[4]此外,福州、厦门市人大分别制定了1项和2项地方性法规,福建省政府、厦门市政府制定了多项地方政府规章。

二、特点

(一)以创制性立法为主,以实施性立法为辅

创制性立法是指在国家尚未立法、地方又有需要和条件的情况下,地方先行制定地方性法规规范某种社会关系的立法活动。创制性立法在地方立法中具有重要而独特的价值,特别是在涉台法律关系等领域,其意义更为显著。福建省涉台地方立法不仅专项涉台法规较多,而且多数是创制性立法,至今在全国仍然是独一无二的。1980年上半年,福建省五届人大常委会制定的《福建省县、乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则》就规定:台湾同胞在县、乡两级人民代表大会代表选举期间在省内的,可以参加原籍地或原居住地或现居住地选举。这可能是改革开放以来大陆最早的涉台条款。1987年台湾开放台湾同胞赴大陆探亲,1990年福建省人大常委会制定了《福建省台湾同胞投资企业登记管理办法》和《福建省台湾同胞投资企业劳动管理规定》两项涉台法规,这是大陆最早的专项涉台地方立法。2009年实施的《福建省促进闽台农业合作条例》是全国首个涉台农业合作地方性立法,明确规定台湾同胞来闽投资农业享受本省居民同等待遇、设立闽台农业合作专项资金并列入财政预算、台湾同胞可依法取得土地承包经营权等制度,在海峡两岸引起很大的反映。

(二)以维护台湾同胞合法权益为主线

从内容上看,福建省涉台地方立法主要包括以下五个方面:[5]一是保障台湾同胞的政治权益和人身权益。在涉台立法中直接规定或者实际上赋予台湾同胞与本省居民同等待遇。并且,同等待遇的范围、层次和水平逐步扩大、逐步提高。2006年台胞林重光被提名推荐为厦门市思明区人大代表候选人,成为台商在大陆参选人大代表第一人。[6]二是保护台湾同胞投资的合法权益。《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》赋予台湾同胞在投资领域、投资形式更大的自主权,从程序、补偿标准等方面规范征收行为,从提供优惠待遇和改善政府服务等方面保护台湾同胞投资者人身权、财产权和合法经营权。三是保障台湾同胞往来大陆、前往其他国家的自由和权利。《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》规定,台湾同胞投资者可以申请办理中国公民护照;可以申请一年多次或五年有效期台胞通行证。四是关心台湾人民,做好台湾学生和台湾青少年工作。《福建省招收台湾学生若干规定》从招生方式、课程设置、出入境服务等方面尽可能方便台湾学生来福建就学,并对教育经费做出财政上的安排。五是规范台胞捐赠,依法保护其捐赠权益。

(三)坚持原则性和灵活性相结合

坚持原则性与灵活性相结合是立法的原则之一,具体到地方涉台立法,就体现为正确处理坚持“不相抵触”原则与“体现地方特色”原则的关系。涉台国家立法比较少,国家涉台方针政策在调整涉台关系中发挥着重要作用,福建省地方涉台立法注意贯彻中央对台方针政策和上位法的规定,通过立法把国家对台方针政策转变为法律规范。另一方面,又努力从福建省的实际出发,积极拓展涉台立法空间,丰富涉台立法的内容。在对台湾同胞投资实施征收上,《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》对上位法的相关规定进行创造性的细化,规定征收必须经省人民政府批准,经过市场评估,并按市场评估价格进行补偿。这个补偿标准已经超出当时通行的“必要补偿”标准,接近于“充分补偿”。[7]在招收台湾学生来福建省就读问题上,既坚持国家教委全国联招联考制度,又深入分析这种制度的不足与原因,积极向国家教委争取,使得福建省部分高校可以单独考试招收台湾学生,极大地激发了台湾学生来福建就读的积极性。

三、作用

(一)巩固和发展闽台交流交往的成果,积极推进两岸全面交流与合作

《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》是第一部规范台胞投资保护的地方性法规,对巩固和扩大台湾同胞来闽投资发挥了积极的作用。自1981年第一家台资企业在福建省诏安县落户以来,截至2009年3月,我省累计批准台资项目9781项,合同台资205.4亿美元,实际到资145.4亿美元,台资成为福建省利用境外资金的第二大来源,成为推动海峡西岸经济区发展的重要支撑力量。《福建省台湾船舶停泊点管理办法》通过便利台湾船舶停泊,允许台湾船舶直接从台湾岛驶向福建沿海口岸,事实上开辟了闽台民间“直航”的道路;[8]通过允许台湾同胞来闽落地签注等制度性安排,扩大了台湾同胞入出福建的规模和数量,促进了闽台人民交往关系的健康发展。福建省招收台湾学生起步于1985年,每年通过联招联考录取的人数只有几十人。《福建省招收台湾学生若干规定》实施后,自2001年起,每年招收台湾学生100人以上,在校台湾学生达400人以上。不仅满足了台湾学生到福建就读的需要,促进了闽台教育的交流交往,而且使台湾学生能够亲身体会祖国改革开放和现代化建设的巨大成就,增强对祖国的认同感。

(二)推动涉台事务管理迈向规范化、法制化,为涉台中央立法提供实践经验

福建省在台湾船舶来闽停泊、闽台近洋渔工劳务合作、接受台湾同胞捐赠、招收台湾学生就读等方面的立法尝试,为今后国家对相关问题进行立法规范提供了实践经验。《福建省台湾船舶停泊点管理办法》实施以来,社会影响不断扩大。2001年起,中央决定福建省沿海开展与金、马、澎地区直接往来,既是对福建省开展台湾船舶停泊点管理工作的肯定,又是进一步拓展与台湾同胞直接往来工作。2001年国台办制定了《沿海台湾渔船停泊点设置管理规定》,明确了停泊点的设置审批权是中央事权,改变了过去在停泊点设置审批问题上由地方自行确定的做法。关于对台渔工劳务合作业务,本来是福建沿海地区民间的、自发的行为,2006年两岸签署《关于合作开展渔工劳务业务的协议》,中央批准福建、浙江、四川、河南四个省九家经营公司试点恢复对台渔工劳务合作,对台渔工劳务合作呈现出从沿海扩展到内地的气象。

(三)丰富了福建地方立法,成为其最主要特色之一

台湾同胞80%以上祖籍地在福建,涉台因素就是福建最大的特色。“有地方特色”是地方立法的生命,福建地方立法最大的特色就特在涉台,这在全国是独一无二的。专项涉台法规和地方性法规中的涉台条款已成为福建地方立法的重要组成部分,成为福建省地方立法区别于其他省市地方立法的重要因素。

在取得巨大成绩的同时,福建涉台地方立法仍存在一些不足之处。从内容上看,主要是以调整闽台经贸关系为主,所调整的社会关系相对单一。从层次上看,多为微观的、技术性的立法,缺少宏观性的、战略性的立法。[9]从效力上看,效力等级不高,易受其他因素影响。

福建涉台地方立法之展望

一、涉台法律关系的特点

涉台法律关系是根据法律规范产生、以主体之间的权利和义务关系的形式表现出来的特殊的社会关系。涉台法律关系具有以下几个特点:1、未定型性。两岸尚未统一,虽然今年以来两岸关系发生了重大的积极变化,但仍存在许多不稳定因素,两岸各种社会关系尚未定型。目前立法所调整的社会关系,只是适应当前的实际,不代表未来也一定如此。未来两岸形势的发展,特别是两岸关系的定型对法律关系的类型和方式具有决定性的作用。2、单向性。在正常情况下,一种社会关系应是双方相互妥协、相互认同的产物,双方在处理同一种社会关系的方式、程度等各方面大体相当。但在两岸关系中,大陆是按自己的标准处理对台湾的关系,台湾对这种标准未必认同,台湾是按其自身的标准处理与大陆的关系,而这种标准大陆未必认同。因此,同一个社会关系在两岸不是作为一个社会关系来处理,而是被撕裂成两个相互有联系但更多是相互独立的两个关系来处理。[10]3、阶段性。在两岸关系未定型的前提下,涉台法律关系呈现出阶段性的特点,不同阶段具有不同的表现形式。涉台地方立法要充分考量这些阶段性因素,准确评估,符合本阶段的实际,才能促进两岸关系的发展。

二、涉台地方立法应当坚持的原则

(一)一个中国原则

涉台事务关系到国家的统一与分裂,一个中国原则是处理涉台事务的最重要的原则。坚持一个中国原则,是涉台立法根本原则,其他原则都受其管制。一个中国原则的内涵不完全是法律问题,更主要是政治问题,应当由政治家界定。它是个内涵十分丰富、包容性强的原则,与两岸关系的发展状况、两岸人民对统一的认识程度和接受程度密切关联。[11]

(二)在“不相抵触”方面应当享有更大的灵活性

地方立法“不相抵触”原则是指地方立法不得与上位法的具体规范相抵触,不得与上位法的基本原则和精神相抵触。基于涉台事务的特殊性,笔者以为,涉台地方立法在“不相抵触”方面应当享有更大的灵活性。涉台地方立法具有探索处理涉台事务管理法制化的作用,是中央对台政策的法律化,而政策是可以经常变动的,因此在涉台地方立法上应允许对“不相抵触”原则作适当灵活的解释,只要求不抵触上位法的强行性规定,不抵触中央禁止性的命令,对上位法中的任意性规定,在必要时涉台地方立法可以变通。

(三)以我为主

涉台地方立法应当坚持“以我为主”,不要去纠缠于台湾方面对我们做了哪些规定,然后我们要做出哪些反应,因为我们就是要冲破台湾方面的限制、禁止,去做对发展两岸关系有利的事,去做对两岸人民有利的事。有一种观点认为,在处理涉台事务中,大陆给予台湾或者台湾同胞的待遇应当与台湾给予大陆或大陆同胞的待遇大体相当,即“对等原则”。事实上,在处理涉台事务上,大陆在许多方面给予台湾以优惠,让利予台湾和台湾同胞,何来对等之说?另外,法律意义上的对等原则,通常是两个国家或地区等国际法主体之间的行为准则,并不适用于处理台湾与大陆的关系。

三、新形势下福建涉台立法的作为

《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》明确了海峡西岸经济区的战略定位之一是“两岸人民交流合作先行先试区域”,并赋予福建省对台先行先试政策。因此,福建省涉台地方立法应当围绕“若干意见”,以建设两岸人民交流合作先行区为目标,大力推进各项立法。

(一)加紧编制福建涉台地方立法专项规划

目前我国没有编制单项立法规划的先例,但是从编制立法规划的目的出发,编制单项立法规划并非不可。另一方面,福建省有过编制涉台专项立法规划的经验。上世纪90年代,省人大常委会与省人民政府以联席会议纪要方式确定了一批涉台立法项目,其中不少项目后来都变成了地方性法规,这次联席会议纪要事实上发挥了立法规划的作用。因此编制涉台地方立法专项规划是可行的,也是必要的。编制福建省涉台地方立法专项规划要在两岸综合性经济合作框架下,按照建立两岸人民交流合作先行区的要求,在对台经贸、航运、旅游、邮政、文化、教育等方面合理确立立法项目。

(二)继续加强台湾同胞经济权益保护的立法

涉台立法以维护台湾同胞经济权益为主线,是大陆涉台立法取得成绩的重要经验,仍是今后涉台立法应当坚持的方向。一是完善台湾同胞投资保护立法,可以通过修改《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》,也可以另行制定“福建省促进台湾同胞投资条例”。二是就闽台经贸合作特定领域开展立法。闽台经贸内容广泛,涉及社会生活的方方面面,并非一部台湾同胞投资保护法所能涵盖。除了完善台湾同胞投资保护法实施办法外,就闽台经贸特定领域合作问题进行立法显得特别重要。今后可以就闽台旅游合作、闽台金融合作、对台小额贸易、台商投资区管理等方面制定单项地方性法规。

(三)加强闽台民间交流交往方面的立法

两岸民间交流交往是两岸人民交流合作的基础,一直是最活跃、最有生命力的部分,也是立法基础最好、阻力最小的部分。一是制定闽台人员直接往来方面的立法。自1987年以来台湾同胞往来大陆累计有4700万多人次,大陆同胞往来台湾有163万多人次。福建在两岸人员直接往来方面积累了大量的经验,总结闽台人民直接往来方面的做法和经验,规范和促进两岸直接往来,适时立法十分必要。二是制定福建涉台文物古迹保护管理办法。2007年福建省共登记涉台文物1076处,其中全国重点文物保护单位33处,省级文物保护单位92处,市级文物保护单位78处,县级文物保护单位353处。将涉台文物古迹保护纳入法制化管理轨道,有效保护体现海峡两岸历史渊源的珍贵文化资源,对于促进两岸文化交流有独特的作用。三是制定促进闽台民间文化信仰交流办法。台湾民间信仰的源头、根在大陆,闽台两地在妈祖、保生大帝、清水祖师、开漳圣王等民间信仰方面的交流很多,通过规范、保护闽台民间文化信仰交流,增进两岸人民的了解和理解,培育共同的心理认知,对促进祖国统一意义重大。

(四)保障台湾同胞社会参与权的立法

保障台湾同胞在大陆的社会参与权,鼓励和支持台湾同胞广泛参与大陆的社会生活,是促进祖国和平统一有积极意义。一是制定保障台湾同胞在闽政治参与权利的法规。福建可以在这方面先行立法,继续扩大台湾同胞在闽政治参与权利,包括鼓励台湾同胞参与人大代表的选举、经推荐担任政协委员、担任人民陪审员等。二是制定规范和保护台湾同胞结社权的法规。1990年以来,台商在大陆成立了100多家台商协会。台商家属成立的“台湾职业妇女联谊会”、“台商太太俱乐部”等团体已经在大陆出现。台湾的行业协会、商会等组织迫切要求在大陆设立分支机构或者办事处,有的地方已经有了类似分支机构或者办事处。福建可以先行立法,规范台湾同胞结社行为,保护台湾同胞合法结社权。三是制定鼓励台湾同胞在大陆就业的法规。福建是全国开放台湾同胞就业最早的省份之一,台湾居民可以在闽开展43种职业技能鉴定、4个专业技术职称评审、可以担任仲裁员、成为个体工商户;在大陆高校毕业的台湾学生可以在本省就业;台湾律师等中介机构可以一定的方式到大陆营业等,制定专项立法的条件已经成熟。

在创制新法的同时,要适时对旧法进行修订。两岸关系发展有其阶段性特征,地方涉台立法也有其阶段性任务,必须因应两岸形势的变化而适时修订。因此,新形势下福建涉台立法除在创制新法方面应有所作外,还必须适时对旧法进行修订,废、改、立并举,为闽台关系的发展提供切实的法律保障。

 

 

作者:

刘能(1976—),男,福建建瓯人,福建省人大常委会台胞工作委员会主任科员,厦门大学在职法律硕士。邮编:350001,手机:13960827279。

(载《福建政法管理干部学院学报》2009年第4期)



[1]转引自《台湾各政党高层追念汪道涵先生 以慰在天之灵》[EB/OL].http://news.163.com/06/0105/15/26NARIMD0001124U.html.2007-11-1.

[2]张万明.涉台法律问题总论[M]. 北京.法律出版社,2003.6.

[3] 其他7项分别为:《福建省台湾同胞投资企业劳动管理办法》、《福建省台湾船舶停泊点管理办法》、《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》、《福建省闽台近洋渔工劳务合作管理办法》、《福建省接受台湾同胞捐赠管理办法》、《福建省招收台湾学生若干规定》和《福建省促进闽台农业合作条例》。

4参见纪雨,范良春.加强涉台立法,为祖国和平统一大业服务——福建省人大常委会副主任张家坤谈《反分裂国家法》[J].台湾法研究参考资料(内刊),2005,(1):4.

[5]同4.

[6] "吃螃蟹"的勇气:台商参选厦门人大代表引轰动[EB/OL]. http://news.sina.com.cn/c/2006-12-15/161610783066s.shtml.2007-11-14.

[7]林发新.论海峡西岸经济区台商投资权益的法律保障——涉台经济立法的回顾与展望[A].游劝荣.区域经济一体化与权益保障研究[C].北京:人民法院出版社,2007.177.

[8]参见林发新.论我省涉台地方立法的现状与特征[J].人民政坛,2000,(7): 32.

[9]台湾方面的涉陆立法层次分明,值得学习。“国统纲领”是具有法律效力的“宪法”性文件,其次是“台湾地区与大陆地区人民关系条例”,这是调整与大陆关系的最主要“法律”,最下层是“行政院”部委制定的规定、措施。

[10]比如,在两岸学历承认上,大陆事实上很早就承认部分台湾高校的学历,而台湾直至2008年才表示愿意承认大陆部分高校学历。

[11]一个中国原则在不同时期有不同的表述,学者概况为“三段论”、“新三段论”和“新新三段论”。