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福建省涉台地方立法

信息来源:本网 发布时间:2012-06-11 10:41:00 作者:刘能

(原文载〈地方立法的理论与实践〉,阮荣祥主编,社会科学文献出版社2008年版

转载自blog.sina.com.cn/s/blog_4c465e960100qh69.html

香港、澳门回归祖国后,两岸统一成为国人最大的心愿。然而,由于台湾岛内的局势、台湾社会阶层变化和台湾民众对大陆的接纳程度等因素的制约,使得统一仍然有较长的路要走。时下,大陆研究两岸关系的学者,大多从政治层面进行研究,提出许多真知灼见,在处理两岸关系中发挥了很好的作用。笔者以为,欲研究大陆与台湾的关系,以促进统一,仅仅从政治层面进行研究是不够的,还必须研究两岸的法律制度。海峡两岸关系协会前会长汪道涵认为,所有的台湾问题、两岸问题,最后都是法律问题。汪辜会谈达成的四项协议就是法律。两岸要往前走一步,就是法律往前走一步,因此要有法学家来主导台湾问题。[①]不研究大陆涉台法律法规,仅仅依靠政策手段来处理涉台问题,无助于大陆在处理两岸关系问题上占据主动地位。不研究台湾涉及大陆的法律法规,就不能全面把握台湾在处理两岸关系上的政策,就不能全面客观地了解和理解台湾民众,并有针对性地开展工作。囿于能力和资料所限,笔者拟对福建省涉台地方立法进行简单的梳理,以期引起对涉台法律法规研究的重视。

第一节  涉台立法概述

一、涉台立法的界定

涉台立法是指所立之法含有涉台因素的立法,具体说,即所立之法涉及台湾,其主体、客体、内容或事实等诸因素中至少有一项与台湾有关联。[②]对涉台的“台”的具体含义,有不同的理解。一种观点认为,“台”仅指台湾地区的公司、企业和个人,即通常所说的台湾地区人民。另一种观点认为,“台”不仅包括台湾地区的公司、企业和个人,还包括台湾地区本身和台湾地区当局。按照这种观点,过去我们通常认为的涉台立法主要是经贸立法的观念就得转变,涉台政治性立法也应当是涉台立法的重要组成部分,如《反分裂国家法》、《中国公民往来台湾地区管理办法》等。笔者以为,涉台立法是调整两岸之间以及两岸公司、企业和个人之间的各种关系的法律规范的总称,不仅仅包括经贸立法,也应当包括政治、社会方面的立法。当前涉台立法主要是经贸立法,是由当前两岸关系发展的特点和性质决定的,但不能因此得出涉台立法就是涉台经贸立法的结论。

涉台立法产生的背景主要有两个方面。一是政治上,两岸从对抗转向缓和,从隔绝走向开放。1978年12月,中国共产党十一届三中全会以后,大陆逐步形成了“和平统一、一国两制”的对台基本方针。由此,激发了台湾同胞要求缓和两岸关系的热情,1986年底起,台湾出现了声势浩大的要求返乡探亲的热潮,同年10月15日,台湾当局宣布自1987年11月2日起,允许除现役军人和公职人员以外的台湾居民可经第三地转赴大陆探亲,从此两岸同胞近38年的隔绝状态被打破了。两岸人民之间的相互往来,增进了彼此间的相互了解,同时在交往中也出现了一些新事物、新问题,迫切需要通过法律方式加以解决。二是经济上,台湾同胞来大陆投资日益增多,促进了两岸经济贸易交流和发展。同时,一些台胞投资者对国家是否会对其投资实行国有化和征收存有疑虑,希望国家通过立法对保护台胞投资做出明确规定。[③]

涉台立法的发展大致可分为三个阶段。一是初始阶段,从1980年代初至1988年,其特征是涉台条款的产生。在大陆制定的法律、法规和地方性法规中,有不少已包含有涉台条款。以福建省为例,1980年~1990年上半年,共有19项地方性法规规定了涉台的具体条款。[④]二是发展阶段,从1988年6月25日国务院通过的《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》至2005年《反分裂国家法》制定前,其特征是专项涉台立法的大量产生。三是深化阶段,从《反分裂国家法》制定至今,其特征是《反分裂国家法》拓展了涉台立法的新空间,也为今后的涉台立法打上了“反对台独”的独特烙印。

在性质上讲,涉台立法是特殊的国内立法。涉台立法“特”就特在其具有高度的政治敏感性,深受海峡两岸关系形势的影响和制约,这是由海峡两岸特定的历史因素和现实因素交互作用所决定的。

二、涉台立法基本情况

根据大陆的立法体制,涉台立法分为涉台中央立法和涉台地方立法两个层次。

(一)涉台中央立法

1、涉台法律,目前有两项

(1)《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》,1994年3月5日第八届全国人大常委会第六次会议通过,共15条。

(2)《反分裂国家法》,2005年3月14日第十届全国人民代表大会第三次会议通过,共10条。

2、涉台行政法规,目前有三项[⑤]

(1)《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》,1988年6月25日国务院令第7号通过,共22条。

(2)《中国公民往来台湾地区管理办法》,1991年12月17日国务院令第93号通过,共7章44条,是大陆唯一的分章节的涉台行政法规。

(3)《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》,1999年12月5日国务院令274号发布,共30条。

3、涉台部委规章

国务院台办、商务部、民政部、交通部等各部委,在各自的权限内对涉台事务制定了相应的部门规章,就涉台贸易、两岸通航、涉台婚姻、探亲旅游等予以了规范,这是大陆调整涉台关系的主要法律依据,广泛而复杂。这些部门规章的制定,对两岸关系的发展起到了巨大的推动作用。

此外,最高人民法院司法解释具有“准立法”性质。最高法院的一些司法解释含有涉台条款,同时,最高法院还通过了一些专项涉台司法解释,如《关于人民法院处理涉台民事案件的几个法律问题》(1988年8月9日在最高人民法院举行的第一次新闻发布会上)、《最高人民法院关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的规定》(法释[1998]11号)、《最高人民法院关于当事人持台湾地区有关法院民事调解书或者有关机构出具或确认的调解协议书向人民法院申请认可人民法院应否受理的批复》(法释[1999]10号)。

(二)涉台地方立法

涉台地方立法是整个涉台立法的重要组成部分,对两岸关系的发展、台湾问题的解决同样发挥着重要作用。涉台地方立法的情况更复杂,既包括涉台地方法规,又包括涉台地方政府规章;既包括省级人大、政府的涉台立法,又包括国务院批准的较大市、经济特区、省级政府所在地的市的人大、政府的涉台立法;既包括涉台条款,又包括专项涉台法规。据统计,除福建省外,北京、天津、重庆、河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、浙江、安徽、江西、山东、河南、广东、广西、海南、四川、云南、陕西等省、市、自治区分别制定了专项涉台法规。另外,福州、厦门、大连、南京、宁波、沈阳、无锡、珠海等市也分别制定了专项涉台法规。涉台地方立法内容集中在涉台经贸立法上,90%以上是鼓励台湾同胞投资。值得一提的是,四川省除了制定《四川省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》外,还专门制定了《四川省台商投诉处理规定》。

第二节  福建省涉台地方立法的基本情况

福建与台湾一水相连,唇齿相依,两地关系源远流长。具体而言,可以概括为“五缘”:地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连、法缘相循。[⑥]福建省是祖国最早接受台湾同胞投资的省份之一,也是开展涉台立法最早、涉台立法成绩最显著的省份之一。据统计,福建省人大常委会先后制定《福建省台湾同胞投资企业登记管理办法》、《福建省台湾同胞投资企业劳动管理办法》、《福建省台湾船舶停泊点管理办法》、《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》、《福建省闽台近洋渔工劳务合作管理办法》、《福建省接受台湾同胞捐赠管理办法》和《福建省招收台湾学生若干规定》等7项专项涉台地方性法规,福州市人大常委会制定了《福州市保障台湾同胞投资权益若干规定》,厦门市人大常委会制定《厦门市台湾同胞投资保障条例》和《厦门海沧台商投资区条例》等2项专项涉台法规。在福建省人大常委会制定的200多项地方性法规中,有50多项地方性法规含有涉台条款。[⑦]福建省人民政府先后制定了一系列专项涉台政府规章,如《福建省台湾同胞往来福建管理办法》(闽政〔1991〕28号)、《福建省台湾同胞投资企业使用土地管理办法》(闽政〔1991〕48号)等规章,厦门市人民政府制定《厦门市台湾同胞投诉受理暂行办法》(1995年)和《厦门市大嶝对台小额商品交易市场外汇管理暂行办法》(2000年)等规章。

一、特点

(一)以创制性立法为主,以实施性立法为辅

早在1980年上半年,即福建省人大经选举产生了常委会后仅仅过了半年,省五届人大常委会制定的《福建省县、社两级直接选举实施细则》就规定,各地可参照历届人民代表大会各方面代表的比例,按照现有的台籍同胞的实有人数和工作需要,确定适当比例。这可能是大陆最早的涉台条款。1987年2月19日,省六届人大常委会二十三次会议通过《福建省县、乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则》,规定:台湾同胞(在)县、乡两级人民代表大会代表选举期间在省内的,可以凭本人身份证件在原籍地或者原居住地或者现居住地进行选民登记,可以参加选举。从1987年台湾开放台湾同胞赴大陆探亲以来,仅过了二年多,也即1990年福建省人大常委会就制定了《福建省台湾同胞投资企业登记管理办法》和《福建省台湾同胞投资企业劳动管理规定》两项涉台法规,这是大陆最早的涉台地方立法。经过二十多年的实践,福建省涉台地方立法不仅专项涉台法规较多,而且法规涉及的社会关系较为广泛,不仅调整台湾同胞投资保护关系,还规范和保护闽台近洋渔工劳务合作、台湾同胞捐赠、台湾船舶停泊、台湾学生来闽就读等社会关系。除了《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》外,福建其他专项涉台立法都是在没有上位法可循的背景下进行的创制性立法,至今在全国仍然是独一无二的。

在立法技术上,通过涉台条款的设置使得一般地方立法与专项涉台法规的有关规定相衔接,这在福建省的地方立法中比比皆是。如,台湾船舶既不同于外国籍船舶,又不同于大陆专门从事进出口运输的船舶,因此台湾船舶在大陆的停泊有其特殊性。1994年制定的《福建省台湾船舶停泊点管理办法》规定,台湾船舶不应在国家对外开放口岸停泊,而应在经批准的台湾船舶停泊点停泊。2004年福建省第十届人大常委会委九次会议通过的《福建省渔港和渔业船舶管理条例》,为与《福建省台湾船舶停泊点管理办法》的有关规定相衔接,在第20条规定:台湾船舶进出渔港水域,必须向公安边防部门报告,到指定的台湾渔船停泊点停泊,并依法接受渔政渔港监督机构的安全检查。

在立法机构设置上,也可窥福建省涉台地方立法创制性之一斑。早在1989年,福建省人大常委会就成立了“福建省台湾法研究中心”,围绕对台交往中的法律问题和涉台立法工作,开展了大量的基础工作。1990年,根据福建省台湾法研究中心的建议,省人大常委会和省人民政府专门召开联席会议,专题研究涉台地方立法工作,并确定了七个涉台地方立法项目。[⑧]1991年,福建省人大常委会成立了台湾同胞工作委员会,专司涉台立法工作,这是全国省级地方人大中第一个专门的涉台立法机构,至今为止也仍是唯一的一个。

(二)以维护台湾同胞合法权益为主线

积极鼓励、支持两岸交流交往,促进两岸人民之间的相互了解与信任,保护台湾同胞在福建的合法权益是我们的一贯主张,也是涉台立法的主线。尽管两岸关系时有变化,台湾岛内形势变幻无常,福建省始终坚持从实际出发,始终把依法保护台湾同胞的合法权益作为涉台地方立法的主线。从内容上看,福建省涉台地方立法主要包括以下五个方面:一是关心和保障台湾同胞的政治权益和人身权益。《福建省县、乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则》规定,台湾同胞县、乡两级人民代表大会代表选举期间在省内的,可以凭本人身份证件在原籍地或者原居住地或者现居住地进行选民登记,可以参加选举。从台湾来厦门经商的台胞林重光2006年被提名推荐为厦门市思明区人大代表候选人,经区选举委员会确认,推荐过程符合法律规定。林重光是第一个在厦门市乃至整个福建省参加地方人大选举的台胞,也是台商在大陆参选人大代表第一人。[⑨]此外,在涉台地方立法中,尽可能给予台湾同胞与本省居民同等待遇。如,《厦门市台湾同胞投资保障条例》规定,在厦门投资的台湾同胞及随行眷属以及受聘于台资企业的台方员工取得暂住证的,其购买船票、公园和旅游景点门票等生活消费享有与厦门居民同等待遇。二是保护台湾同胞投资的合法权益。《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》赋予台湾同胞在投资领域、投资形式更大的自主权,从程序、补偿标准等方面规范征收行为,从提供优惠待遇和改善政府服务等方面保护台湾同胞投资者人身权、财产权和合法经营权,很好地保障了台湾同胞的合法权益。三是保障台湾同胞往来大陆、前往其他国家的自由和权利。《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》规定,台湾同胞投资者因商务活动需要出境前往其他国家的,可以向公安机关申请办理中国公民护照。台湾同胞投资者及其眷属和台资企业中台方技术管理人员可以申请办理多次有效的入出境签注。经过公安部门的努力,在福建省居住满一定期限的台湾同胞可以申请一年多次或五年有效期台胞通行证。四是关心台湾人民,做好台湾学生和台湾青少年工作。《福建省招收台湾学生就读若干规定》是全国第一项专门规范台湾学生来大陆就读的地方性法规,从招生方式、课程设置、出入境服务等方面处处为台湾学生着想,尽可能方便台湾学生来福建就学。此外,还规定招收台湾学生的学校培养台生所需经费,各级地方政府可以比照所在学校的学生经费标准予以安排,为台湾学生来闽实现其受教育权提供了坚实的物质保障。五是规范台胞捐赠行为,依法保护其捐赠权益。《福建省接受台湾同胞捐赠管理办法》从捐赠与受赠两个方面入手规范捐赠行为,重点规范受赠行为。台湾同胞对捐赠的方式、数额和受赠对象有自主权,对捐赠款物的使用及拆迁捐赠工程的补偿款都应当符合捐赠用途、保证捐赠目的的实现。捐赠人对捐赠款物和捐赠工程享有监督权。受赠单位对受赠款物应当建立帐目,对捐赠款应当专款专用,履行捐赠意愿书或者捐赠协议规定的义务,并及时向捐赠人反馈捐赠款物的使用情况。受赠单位主管部门对受赠款、物的使用和管理负有协调和监督的责任。

总之,福建省涉台地方立法以保护台湾同胞合法权益为出发点,并根据福建省经济社会的发展,不断拓展台湾同胞合法权益内容和形式,不断丰富台湾同胞在福建省的权益保护方式。

(三)坚持原则性和灵活性相结合

有人认为,原则性与灵活性相结合原则就是务实主义,其本质是实事求是,是指根据涉台法律关系的实际的、具体的情况,遵循法律本身的客观规律,在大陆对台大政方针的指导下妥善合理地处理涉台法律事务。[⑩]客观地讲,坚持原则性与灵活性相结合不仅仅是涉台立法的特点,也是整个涉台法制建设的特点,甚至是处理涉台事务的原则。

具体到在福建省涉台地方立法上,它表现为:一方面坚决坚持“一个中国”原则和中央对台方针政策,一方面又努力从福建省的实际出发,立足福建对台优势,积极拓展涉台立法空间,丰富涉台立法的内容。如,关于对台湾同胞投资征收问题,《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》就在《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》及国务院实施办法的基础上,进行细化,规定征收必须经省人民政府批准,经过市场评估,并按市场评估价格进行补偿。这个补偿标准已经超出当时通行的“必要补偿”标准,接近于“充分补偿”。[11]又如,在从事闽台近洋渔工劳务合作业务的主体资格上,《福建省闽台近洋渔工劳务合作管理办法》贯彻执行国家对外经贸部“关于两岸劳务合作要加强管理,未经国务院或者外经贸部批准取得对外劳务经营资格的公司一律不得经营”的规定,同时又从福建省的实际——闽台近洋渔工劳务合作始于民间,经营口岸所在地政府指定的承办公司最熟悉此项业务,也最有利于开展此项业务——出发,规定“具有办理近洋渔工劳务合作业务能力的公司,经业务主管部门批准,受经营公司委托,可承办闽台近洋渔工劳务合作业务”。在招收台湾学生来福建省就读问题上,既坚持国家教委全国联招联考制度,又深入分析这种制度的不足与原因,积极向国家教委争取,使得福建省部分高校可以单独考试招收台湾学生,极大地激发了台湾学生来福建就读的积极性。

二、作用

(一)巩固和发展闽台交流交往的成果,对推进两岸全面交流与合作具有积极的作用

福建是祖国对台工作的前沿,是祖国和平统一的平台,福建对台工作做得好不好、闽台之间的交流交往好不好对台湾、对台湾同胞而言,具有极强的示范作用。福建省涉台地方立法工作,坚持从福建的实际出发,以保护台湾同胞合法权益为主线,巩固和发展了闽台交流交往的成果。《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》是第一部规范台胞投资保护的地方性法规,对巩固和扩大台湾同胞来闽投资发挥了积极的作用。自1981年第一家台资企业在福建省诏安县落户以来,截至2007年底,按验资口径统计(不含第三地转投资),福建省累计批准台资项目9361项,合同台资188亿美元,实际到资126亿美元,实际利用台资额占大陆近1/4。《福建省台湾船舶停泊点管理办法》通过便利台湾船舶停泊,允许台湾船舶直接从台湾岛驶向福建沿海口岸,事实上开辟了闽台民间“直航”的道路;通过允许台湾同胞来闽落地签注等制度性安排,扩大了台湾同胞入出福建的规模和数量,促进了闽台人民交往关系的健康发展。1993年福建省沿海台湾船舶停泊点停靠的台湾船舶为8100多艘次,进出境同胞为3.2万人次。该办法颁布实施后,不论是来靠的台湾渔船数还是台湾同胞人数都有了极大的增长,截至2007年6月,全省共接待来靠台湾渔船18.8万艘次,台湾同胞71.4万人次。《福建省闽台近洋渔工劳务合作办法》将闽台近洋渔工劳务合作这个从闽台民间生长出来的新型社会关系以地方性法规的形式予以规范,既促进闽台经贸合作,又沟通两岸人民之间的联系,拓展了闽台交流交往的形式,对后来形成的福建与金、马地区直接往来关系都具有重要的参考和借鉴意义,对推进两岸直接“三通”有积极作用。《福建省招收台湾学生若干规定》不仅仅着眼于吸引台湾学生到福建就读,更着眼于让台湾学生到大陆亲身体会祖国改革开放和现代化建设的巨大成就,学习中华民族传统文化,让更多的台湾同胞进一步了解祖国大陆对台政策,增强对祖国的认同感,通过文化学习交流促进统一,拓展和丰富了两岸文化交流的层次和内容。福建省招收台湾学生起步于1985年,但是在该规定制定之前,由于种种原因的限制,每年报考大陆高校的台生人数只有一二百人左右,每年通过联招联考录取的人数只有几十人。该规定颁布实施以来,据统计,自2001年起,每年招收台湾学生100人以上,在校台湾学生400人以上,截至2006年9月,来福建省大中专学校就读的台湾学生达3247人。

(二)推动涉台事务管理迈向规范化、法制化,为涉台中央立法提供了一些实践经验

长期以来,处理两岸关系我们比较多采取政策手段,也取得了很好的效果。在新形势下,以法律手段处理两岸关系是必要、正确的选择,也是提高执政能力建设的重要方面。目前,大陆在处理两岸关系的立法方面主要侧重投资引进和权益保障,在其他方面的立法相对薄弱,甚至是空白。福建省在台湾船舶来闽停泊、闽台近洋渔工劳务合作、接受台湾同胞捐赠、招收台湾学生就读等方面的立法尝试,为今后国家对相关问题进行立法规范提供了实践经验。如,《福建省台湾船舶停泊点管理办法》颁布实施13年来,福建省各有关方面严格执法,积极完善各项管理制度,方便台胞和台轮来靠,社会影响不断扩大。2001年起,中央决定福建省沿海开展与金、马、澎地区直接往来,既是对福建省开展台湾船舶停泊点管理工作的肯定,又是进一步拓展与台湾同胞直接往来工作。同时,福建省等地开展沿海台湾船舶停泊点管理工作的实践,也为中央有关部门加强和完善台湾船舶停泊点管理工作提供了直接的素材,2001年国台办制定了《沿海台湾渔船停泊点设置管理规定》,明确了停泊点的设置审批权是中央事权,改变了过去在停泊点设置审批问题上由地方自行确定的做法。又如,关于对台渔工劳务合作业务,1987年前后发源于福建沿海地区,由于它符合闽台双方的实际,故此发展非常迅速,从1989年输送渔工2099人次激增至1996年13721人次,1999年达16066人次,2000年达17543人次,自1989年以来至2000年止,福建省派出对台渔工共131677人次。由于闽台近洋渔工劳务合作业务的迅猛发展,在两岸之间产生的作用和影响也越来越大,因此在大陆渔工权益得不到有效保护,各种纠纷和突发事件时有发生的情况下,2001年底,对外贸易经济合作部、国务院台湾事务办公室、外交部、公安部、交通部、农业部联合下发了《关于全面暂停对台渔工劳务合作业务的通知》,暂停了对台近海渔工劳务合作业务。经过两岸对口部门的谈判,2006年两岸签署《关于合作开展渔工劳务业务的协议》,两岸恢复近洋渔工劳务合作业务,中央批准福建、浙江、四川、河南四个省九家经营公司试点恢复对台渔工劳务合作,对台渔工劳务合作呈现出从沿海扩展到内地的气象。

(三)丰富了福建地方立法,成为福建地方立法的最主要特色之一

台湾同胞80%以上祖籍地在福建,涉台因素就是福建最大的特色。“有地方特色”是地方立法的生命,福建地方立法最大的特色就特在涉台,这在全国是独一无二的。专项涉台法规和地方性法规中的涉台条款已成为福建地方立法的重要组成部分。同时,福建在涉台立法中体现出的始终坚持从福建实际出发、立足福建是祖国对台工作前沿、对台是福建独特优势的事实,大胆创新、积极进取,各项涉台立法都体现了福建的对台特色,涉台立法已经成为福建省地方立法区别于其他省市地方立法的重要因素。

三、基本经验

(一)坚持围绕闽台关系发展开展涉台地方立法

马克思主义认为,法律属于上层建筑,由经济基础决定又反作用于经济基础。法律与经济基础之间的辩证统一关系决定了,一方面要大力发展闽台之间丰富的社会关系,不断加深经贸往来、文化交流和社会各方面的交往,不断促进两岸人民之间的了解与互信。只有闽台关系的进一步深入发展,福建涉台地方立法才能在其赖以生存的土壤上不断开花结果。另一方面,也要及时地把相对稳定、成熟的闽台关系上升为地方性法规,用法规的形式维护、促进这种社会关系的更加健康的发展。

两岸开放以来,台湾同胞兴起到大陆投资的热潮。福建与台湾五缘关系浓厚,成为台湾同胞投资的主要地区之一,闽台经济、贸易往来日益频繁,经贸关系渐趋密切,台湾同胞投资权益、财产利益、人身安全等问题相继而来、相互交织,客观上要求以地方立法的方式对相关事项进行规范。福建省根据闽台关系发展的情况,先后就台资企业登记管理、劳动管理、投资权益保护、渔工劳务合作、台湾船舶停泊等制定地方性法规,闽台各项关系步入更加健康、规范的发展道路。随着闽台经贸合作的深入,台湾同胞在福建省积极捐赠兴办公益事业,支持福建省各项社会事业的发展,另一方面台湾同胞要求在福建省定居、保障其子女在大陆接受教育等权益的呼声也很高,为此福建省审时度势,及时就台湾同胞捐赠、招收台湾学生来闽就读等制定专项法规。另一方面,台湾同胞的法律素养较高,他们习惯用法律调整社会关系,习惯用法律手段来保护自己的合法权益。因此,就闽台关系进行立法规范,更切合台湾同胞的心理,比较易于为他们所接受。法律一旦为人们所认可、接受,必将产生其积极作用,必将极大地保证某一特定社会关系的稳定和发展。

2004年初,福建省提出了建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区的战略构想,就是着眼于服务全国发展大局、服务祖国统一大业的重大战略举措,并在闽台关系“五缘”的基础上提出“六求”——求紧密经贸联系、求两岸直接三通、求旅游双向对接、求农业全面合作、求文化深入交流、求载体平台建设。2007年11月,福建又提出了“建设两岸人民交流合作先行区”的新目标,要在经贸合作、两岸“三通”、平台建设、运用政策等方面先行先试。福建在原有的台商投资区、海峡两岸农业合作实验区、海峡两岸林业合作试验区等的基础上,又先后建立台湾农民创业园、台湾水产品集散中心、台湾水果集散中心,顺利启动了福建居民赴金、马、澎地区旅游,是大陆唯一和台湾开通试点直航的省份,也是唯一实现了与台湾地区客运双向直航和货运海上直航的省份。福建与台湾经贸、文化和社会等全方位的交流交往关系,为福建省涉台立法创造了广阔的空间。2005年福建省有关部门开展制定“福建省促进台湾同胞投资条例”的可行性研究和起草工作,2008年省人大常委会将制定“福建省促进闽台农业合作条例”列入立法计划,力争年内进行一审。可以展望,随着闽台全方位关系的深入发展,福建省涉台地方立法又将迎来另一个春天。

(二)坚持涉台地方立法先行先试

正确处理中央与地方的事权,让地方先行先试,调动中央和地方两个积极性是改革开放的基本经验之一。涉台事务政治性强,原则性强,在涉台事务中,地方先行先试更显必要。2000年《中华人民共和国立法法》对中央和地方立法权限作了比较原则的划分,但是总体而言仍然是相对模糊的。该法第六十四条第二款规定“除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规”,而第八条规定了为国家专属立法权的十项事项,大陆地方与台湾之间的交流交往关系均不在这十项之内。因此,笔者认为,《立法法》为涉台地方立法留下了足够的空间。

在涉台立法上,中央制定的涉台法律只有《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》和《反分裂国家法》两项,涉台行政法规只有《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》、《中国公民往来台湾地区管理办法》和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》三项。上位法的缺位,客观上也要求地方在涉台立法上先行先试,以适应闽台关系发展的需要。福建省制定的涉台专项地方性法规多达7项,在对台近洋渔工劳务合作、接受台湾同胞捐赠、招收台湾学生就读、台湾船舶停泊点等方面都先行作出涉台专项地方性法规。

地方先行先试,既有利于发挥地方在涉台事务上的积极性,又不会影响中央在涉台事务上的主导地位。首先,涉台事务中的新事物、新问题首先产生在两岸人民的交流交往过程中,最早出现在涉台事务发展快的地方,地方有积极性去努力探索、大胆创新,去解决这些新事物、新问题。福建与台湾关系密切,两岸之间新型交往方式、交往内容往往首先在福建产生,福建天然是涉台事务的前沿平台,天然是涉台立法的试验场。其次,涉台事务比较敏感,牵涉面较广,由地方先行先试,有利于中央在涉台事务上发挥主导作用。涉台事务受两岸政治局势影响大,两岸之间正常的经贸交往、文化交流也时不时受到岛内分裂势力的影响,由地方先行先试有利于了解台湾人民对此的看法与态度。即使地方先行先试中存在一些问题,也不至于影响面过大,让中央有调整、改变的空间。二十多年来涉台法制建设的实践表明,在涉台法制建设上让地方先行先试,是符合客观实际的,也是保证我们取得成绩的重要原因之一。

四、存在的主要问题

自两岸开放以来,福建省在涉台立法方面作了一些探索,也取得了较大的成绩,但是用今天的眼光审视过去,站在新时期两岸关系发展的高度看福建涉台地方立法,却仍有许多不尽如人意的地方。

(一)从内容上看,侧重于经贸方面,比较单一

从内容上看,福建省涉台立法的内容包括五个方面:一是关心和保障台湾同胞的政治权益和人身权益;二是保护台湾同胞投资的合法权益;三是保障台湾同胞往来大陆、前往其他国家的自由和权利;四是关心台湾人民,做好台湾学生和台湾青少年工作;五是规范台胞捐赠行为。[12]但是从专项涉台法规上看,直接规定台湾同胞投资的就有三项,规定与投资相关的企业登记的一项、企业用工的二项(闽台近洋渔工劳务合作从广义上讲,是特殊的企业用工,即台湾渔船用工)、台湾船舶停泊的一项,与投资相关的立法共计七项,占全部涉台立法的70%。与投资没有直接关系只有二项,一是接受台湾同胞捐赠管理办法,捐赠虽然不是投资,但是捐赠一直是投资者为保护投资、回馈社会的一种方式,与投资有相当程度的关联。二是福建省招收台湾学生若干规定,虽然其主旨在于促进两岸文化交流,但是解决台胞投资者子女入学难问题,化解其后顾之忧也一直是立法目的之一。可见,从立法价值取向上,主要是以调整闽台经贸关系为主,所调整的社会关系相对单一。

反观台湾方面,已经形成一整套较为完备的调整两岸关系的法律体系,包括“国家统一纲领”、《台湾地区与大陆地区人民关系条例》、《香港澳门关系条例》以及根据《台湾地区与大陆地区人民关系条例》由政府主管部门制定的关于两岸人民入出境及定居、大陆劳工入台、大陆学历采认、两岸通航、贸易、台商赴大陆投资、技术合作及两岸金融往来等方面的“行政命令”。虽然由于福建在涉台立法上的自由度的限制,福建省涉台立法与台湾涉陆立法两者不具有可比性,但仍能反映出我们涉台立法上的局限。

(二)从层次上看,多为微观的、技术性的立法,缺少宏观性的、战略性的立法

福建省涉台立法是就近洋渔工劳务合作、台湾船舶停泊等一个个单一的、具体的事项做出规定,其内在逻辑也就是促进经贸发展,从整体上讲格局偏低,各涉台立法之间的关联性不强。就是在整个大陆涉台立法层面,也缺少具有全局性的、战略性的立法,缺少一部具有指导意义的宪法性法律。《反分裂国家法》虽然具有高度战略性的立法,但其内容是防守型的,其主旨是防止台独、防止分裂。而台湾方面则不同,通常是先制定具有宏观指导意义的法律,再制定各项细则,使各项细则在一个统一的上位法的统领下服务于其立法目的。其《国家统一纲领》是一个有政治宣言性质的宪法性文件,分为前言、目标、原则、进程四个部分,各项涉陆立法均受其约束。《台湾地区与大陆地区人民关系条例》及其实施细则,是台湾当局规范两岸交往的基本法律,其调整的范围相当广泛,不仅规范经贸关系,还包括两岸行政、民事、刑事法律关系等。在此基本法律指引下,各行政主管部门分别制定具体的、技术性的行政命令。如此层次分明的立法体系,使得其管制、限制两岸人员往来和交流的目的得到很好的实现。

(三)从效力上看,效力等级不高,易受其他因素影响

从我国立法法的相关规定可知,地方性法规的效力等级不高,加上涉台事务中的不确定因素的影响,涉台地方立法更容易受到其他因素的影响。如,《福建省闽台近洋渔工劳务合作办法》自实施以来,闽台渔工劳务合作发展良好,但由于两岸情形的变化,2001年外经贸部等6部委叫停了对台渔工劳务合作,使得该办法失去了可调整的社会关系。虽然从法律上讲中央部委决定不影响《福建省闽台近洋渔工劳务合作办法》的效力,但事实上该决定使得《福建省闽台近洋渔工劳务合作办法》处于暂停执行的状态。由于涉台事务,许多事权在中央,因此地方虽然制定了涉台地方性法规,但是一旦中央暂停某项业务,就足以使该法规处于暂停执行状态,这不是个案。只要两岸上关系无法实现正常化,两岸间正常的经贸、文化和社会交流关系就不可避免地要受到政治因素的影响,地方涉台法规的效力的“波动”就不可避免。

解决的办法之一就是把这种非属于中央专属职能的事权下放到地方,由地方根据情事变更自主决定法规效力问题,二是地方在制定涉台地方性法规时,先行规定情事变更原则,包括中央事权变更的,法规自然暂停效力。但是,第二种方法无法解释中央部委的决定何以可以暂停地方性法规的效力,因为如此有违《中华人民共和国立法法》的基本原理。相比较而言,第一种方法更可取。

第三节  涉台地方立法若干问题探讨

一、涉台地方立法权问题

考察我国涉台立法发展情况,不得不探讨涉台立法权。在西方政治、法治生活中,立法权问题通常都是极重要的主题,但在我国关于立法权的研究并未引起足够的重视,有关立法权问题的专论极少。[13]论述涉台立法权的就更少。从实践看,近年来涉台立法实践中所提出的许多问题都与立法权有关。周旺生教授认为,国家立法权与地方立法权的关系是中央和地方分权关系的重要组成部分,中央与地方在立法上不存在分权,也就不存在真正的中央与地方的分权。[14]因此,涉台地方立法权问题的实质就是中央和地方在涉台事务上如何分权的问题。如此,必须考察涉台事务的本质是什么,才能决定是否需要分权,如何分权。

笔者以为,涉台事务的本质是关系国家统一或者分裂的地方性事务。这个判断有两层含义,第一层含义是涉台事务关系到国家最终是走向统一还是走向分裂。台湾和大陆同属一个中国,实现两岸最终统一是我们一贯坚持的方针。目前,台湾当局试图搞“法理台独”,企图把台湾从中国分离出来。这是统一和分裂的斗争,也是一个长期的过程。因此,不论是中央还是地方,其所有的涉台事务的处理从根本上说,都服务于统一祖国这个最终目标。只有当涉台事务的性质足以影响国家的统一或者分裂时,这种状态下的涉台事务才成为为中央的专有事权。但是一旦这种事态出现,其重点是国家的统一或者分裂,而不是涉台事务,因此,应当说,是指国家的统一或者分裂是中央的专有事权,而不是指涉台事务是中央的专有事权。

第二层含义是涉台事务是地方性事务。首先,从宪法规定看,《中华人民共和国宪法》规定:“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”。这意味着从地理上讲,台湾相对于中国而言,只是部分。从人口上讲,台湾同胞是全中国人民的一部分。“事实上,特别‘行政区’这个名称本身就表明港澳处于中央管辖之下”,[15]而我们知道,特别行政区最早提出是为了解决台湾问题,因此,“和平统一,一国两制”方针就隐含着就将涉台事务定性为地方性事务的精神。其次,从对台方针看,我们一直把台湾视为地方性事务。从1979年《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书》关于“台湾自古就是中国不可分割的一部分”到“世界上只有一个中国,台湾是中国不可分割的一部分,中央政府在北京”[16]到“江八点”的提出,再到“世界上只有一个中国,大陆和台湾同属一个中国”,其核心就是“和平统一,一国两制”。在同一主权的前提下,台湾作为中国领土的一部分,大陆地方政府发展与台湾的关系应该就是地方事务,目前两岸仍未统一的现实不能改变这一点;如果承认大陆地方政府与台湾之间的关系属于国家事务,那么事实是把台湾当成一个国家,反倒有“一中一台”或者“两国论”的嫌疑。再次,从涉台立法的实践看,大陆地方政府制定了众多的涉台立法,运行良好,促进了地方与台湾之间的经贸、文化和社会事务等各方面的关系,用事实证明将涉台事务定位于地方性事务是可行的。最后,从学者们的观点上看,张千帆教授认为,港澳基本法以及未来的台湾基本法所实行的“高度自治”应该被理解为特殊历史背景下权宜之计,更妥善的安排是实行某种联邦制,也就是中央在充分保证人事和司法自主权不变的基础上收回部分立法和财政自主权,且范围有限的全国性法律应统一适用于特别行政区。[17]“要顺利完成和平统一,大陆方面应调整处理地方关系的传统思路,逐步适应以平等和法治的方式处理中央与地方关系的纠纷。”[18]可见,张千帆教授把如何处理涉台事务看成地方性事务。

按照一定事项的立法权是否为中央所专有,可分为中央专有立法权,中央与地方共有立法权和地方专有立法权。据此,笔者认为,“关系国家统一或者分裂”的事项,如关于大陆与台湾就结束敌对状态进行谈判、关于台湾当局的政治地位和台湾的国际生存空间等问题即是中央的专属权,地方不得染指;而除此之外的事项,应该属于中央与地方共享的事项,在两岸统一之前,应当允许地方多探索、多尝试。在涉台事务上,没有地方专有立法权生存的空间。

二、涉台法律关系的特点

法律关系是根据法律规范产生、以主体之间的权利和义务关系的形式表现出来的特殊的社会关系。法律关系是由法派生出来的现象,有些社会关系虽然应该得到法律调整,但由于种种原因还没有形成法律规范,就不产生法律关系。[19]笔者以为,涉台法律关系具有以下几个特点:

1、未定型性。由于两岸尚未统一,台湾岛内和国际上又存在一股分裂势力,“台独”行为严重威胁着台海稳定。受局势不稳定的影响,两岸政治、经济和其他关系都受到波及,两岸各种社会关系尚未定型。目前立法所调整的社会关系,只是适应当前的实际,不代表未来也一定如此。未来两岸形势的发展,特别是两岸关系的定型对法律所调整的社会关系具有决定性的作用。如果两岸走上和平统一,台湾实行特别行政区政策,涉台立法必然要作相应调整。如果《反分裂国家法》所规定的三种情形出现,两岸不得不一战,那么两岸关系必然与现在迥然不同,涉台立法也必然要对此做出反应。

2、单向性。受两岸政治因素的影响,两岸的交流交往无法完全做到双向、直接,更多表现为大陆推动台湾当局阻挠、民间热官方冷。在正常情况下,一种社会关系应是双方相互妥协、相互认同的产物,也就是说,是双方共同推动、作用的结果,双方在处理同一种社会关系的方式、程度等各方面大体相当。但在两岸关系中,这种社会关系具有单向性,也即大陆是按自己的标准处理对台湾的关系,台湾对这种标准未必认同,台湾是按其自身的标准处理与大陆的关系,而这种标准大陆未必认同。因此,同一个社会关系在两岸不是作为一个社会关系来处理,而是被撕裂成两个相互有联系但更多是相互独立的两个关系来处理。正是由于这种单向性,造成两岸人民在待遇等方面的不平等性,例如,台湾同胞在大陆享受入出境自由、投资享受优惠待遇,而大陆居民入出台湾受到限制、入岛投资也受限制。

3、阶段性。在两岸关系未定型的前提下,涉台法律关系呈现出阶段性的特点,不同阶段具有不同的表现形式。1949年至1987年之前,两岸基本处于隔绝,虽然也有过两岸联合反美的反分裂行动——1958年的“金门炮战”挫败了美国搞“两个中国”的阴谋,但毕竟是少数,两岸来往极少。1987年后,台湾陆续开放赴大陆探亲旅游、投资通商,两岸人民在各个方面的关系日益密切,两岸分别制定了相关的法律法规规范、调整两岸交流交往关系。大陆方面制定了《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》、《中国公民往来台湾地区管理办法》,各省市也相应的制定了台湾同胞投资保护法实施办法;台湾方面制定了《台湾地区与大陆地区人民关系法》等。后来,李登辉制造“两国论”、台湾当局出现政党轮替、民进党极力推行“台独”,两岸关系面临着前所未有的变局,统一还是分裂在考验着两岸人民。这一时期,大陆继续推进、鼓励两岸交流,台湾方面则推行“戒急用忍”、阻止台商西进、拒不实行两岸三通等政策,阻挠两岸交流。但是青山遮不住,毕竟东流去,两岸的经济交流进一步深入,世界各地反独促统的行动风起云涌,2005年大陆制定了《反分裂国家法》。

三、涉台地方立法的原则

(一)坚持一个中国原则

如前所述,涉台事务关系到国家的统一与分裂,具有极强的政治性,一个中国原则是处理涉台事务的最重要的原则,坚持一个中国原则是两岸关系和平发展的政治基础。坚持一个中国原则,是涉台立法根本原则,是地方开展涉台立法的立足点,地方在任何时候、任何方面都不得违背,其他原则都受其管制。

一个中国原则的内涵却不完全是法律问题,更主要是政治问题,也即一个中国原则是由政治来家界定。一个中国原则是大陆的底线,也是两岸的最大公约数,因此它是个内涵十分丰富、弹性很大的原则,它与两岸关系的发展状况、两岸人民对统一的认识程度和接受程度密切关联。从大陆对一个中国原则的理解看,从原先表述为:“世界上只有一个中国,台湾是中国的一部分,中国的主权和领土完整不能分割。”[20]中国共产党第十六次代表大会上通过的政治报告表述为:“世界上只有一个中国,大陆和台湾同属于一个中国,中国的主权和领土主权不容分割。”随着两岸关系的发展变化,一个中国原则还会有新的表述方式,其内涵也会随之作相应的调整。

(二)在“不抵触”方面应当享有更大的灵活性

地方立法不得抵触宪法、法律和上位法,涉台地方立法也不例外。但是基于涉台事务的特殊性,笔者以为,涉台地方立法在“不抵触”方面应当享有更大的灵活性。涉台地方立法具有探索处理涉台事务管理法制化的作用,是中央对台政策的法律化,而政策是可以经常变动的,因此在涉台地方立法上应允许对“不抵触”原则作适当灵活的解释,只要求不抵触上位法的强行性规定,不抵触中央禁止性的命令,对上位法中的任意性规定,在必要时涉台地方立法可以变通。涉台无小事,但涉台立法无禁区,对涉台地方立法作过多的限制,实际上是限制了地方在对台关系上的探索,制约了中央对台政策的贯彻落实,应当允许地方在涉台立法上有较大的自主权。为预防涉台地方立法可能产生的一些不良后果,使涉台地方立法在中央的控制范围内,可以在中央的涉台立法中明确对因情势变更或者其他特定事由,可暂停地方法规的执行。

(三)坚持“以我为主”

大陆在处理涉台事务上从来是“以我为主”,历来是大陆主动,台湾被动,大陆主动让利,台湾戒急用忍,如大陆对台资是欢迎鼓励,而台湾对陆资则是限制排斥,大陆对台湾居民入出大陆是积极提供便利,而台湾对大陆居民入出岛内则是严加限制。因此,也涉台地方立法上也应体现“以我为主”,不要去纠缠于台湾方面对我们怎样怎样,然后我们要怎样怎样,因为我们就是要冲破台湾方面的限制、禁止去做对发展两岸关系有利的事,去做有利于两岸人民有利的事。有一种观点认为,在处理地方涉台事务中,大陆给予台湾或者台湾同胞的待遇应当与台湾给予大陆或大陆同胞的待遇大体相当,通俗地说,就是比较强调“对等原则”。事实上,在处理涉台事务既然是大陆在许多方面给予台湾以优惠,是让利予台湾和台湾同胞,何来对等之说?另外,法律意义上的对等原则,通常是在国际法意义上使用,它是指一方国家或其国民在受到另一方国家所给予的一定待遇时,也给予另一方国家或其国民以同等待遇,双方从对方得到的待遇处于平衡状态。对等原则是两个国家或地区等国际法主体之间的行为准则。而台湾和大陆同属一个中国,台湾与大陆的关系是一国内部的关系,处理台湾与大陆的关系不适用对等原则。适用了对等原则,反倒是给了“台独势力”以口实,反倒给人造成台湾与大陆之间是国与国的关系的错觉。

 

第四节  加强和改进福建涉台地方立法的构想

 

一、正确处理中央和地方在涉台事务上的权限划分,坚持地方先行先试

正确处理中央与地方的事权,让地方先行先试,调动中央和地方两个积极性是改革开放的基本经验之一。涉台立法过去之所以能取得很好的成绩,很重要的一条就是坚持中央和地方合理分权,虽然并没有明文规定,但事实上存在这个分权,让地方先行先试。地方先行先试,既有利于发挥地方在涉台事务上的积极性,又不会影响中央在涉台事务上的主导地位。首先,涉台事务中的新事物、新问题产生于两岸人民的交流交往过程中,最早出现在涉台事务发展快的地方,地方有积极性去努力探索、大胆创新,去解决这些新事物、新问题。如,对台近洋渔工劳务合作,是在1987年前后首先产生于福建等沿海地区,产生于闽台人民的民间交往中。1989年福建省将此纳入政府管理轨道,1996年福建省立法规范闽台近洋渔工劳务合作,促进了闽台近洋渔工业务的极大发展。地方在对台渔工劳务合作业务中取得的经验和存在的不足,为中央调整和规范对台渔工劳务合作业务创造了条件,2006年国家商务部等七部委决定开放福建、浙江、四川、河南四省开展对台渔工劳务合作业务,对台渔工劳务合作业务由沿海推进到内地。其次,涉台事务比较敏感,牵面较广,由地方先行先试,有利于中央在涉台事务上发挥主导作用。涉台事务受两岸政治关系影响大,两岸之间正常的经贸交往、文化交流也时不时受到岛内分裂势力的阻挠,由地方先行先试,有利于试探台湾当局的态度,了解台湾人民对此的看法与态度。既使地方先行先试过程中,存在一些困难和问题,也不至于影响面过大,中央有了调整、改变的空间。二十多年来涉台法制建设的实践表明,在涉台法制建设上让地方先行先试,是符合客观实际的,也是保证我们取得成绩的重要原因之一。

以福建为主体的海峡西岸经济区,立足于祖国和平统一大业、立足于全国发展大局,是发展两岸关系的一个重要前沿平台。福建与台湾地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连、法缘相循,福建在海峡两岸交流中具有独特的优势和特殊作用,这也呼唤福建在促进两岸全面交流与合作中争取更大的作为。支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地区的经济发展,先后写入国务院工作报告、国家十一五规划纲要和党的十七大报告,表明国家对海峡西岸的肯定与重视,对福建在涉台事务上所进行的探索和实践成果的充分肯定,对福建在祖国统一大业中的地位和作用的高度重视。2006年初,胡锦涛总书记到福建视察,高度重视福建对台工作的独特优势,高度重视福建在促进祖国统一大业中不可替代的地位和作用,殷切希望福建加强对台合作,扎实扩大两岸交流合作。今年福建省委八届三次全体会议提出,福建省要贯彻落实科学发展观,更加突出先行先试,进一步深化闽台交流合作,努力把海峡西岸经济区建设成为维护两岸共同家园、联系两岸同胞命运共同体、促进两岸人民交流合作的先行区。因此,海峡西岸经济区是一个完全适格的涉台地方立法“试验田”,完全可以承担起涉台立法先行先试的职责。应当积极向中央争取,让海峡西岸经济区在涉台事务上享有更大的自主权,真正发挥海峡西岸经济区在对台事务上先行先试的作用。

二、继续坚持以维护权益为主线,但不局限于经济权益

涉台立法以维护台湾同胞合法权益为主线,是大陆涉台立法取得成绩的重要经验,这一经验至今仍符合当前的实际,仍是今后涉台立法应当坚持的原则。涉台立法主要局限于维护台湾同胞经济权益,过于狭隘,已经受到学者和实践部门的批判。从两岸关系发展和两岸人民交流交往的深入程度上看,有必要从加强对台湾同胞各个方面的权益保护,特别是加强政治和社会等方面的权益保护。福建省涉台地方立法,已经零星地涉及政治权益和社会权益保护的内容,如有的法规规定台湾同胞在旅游、购物等方面享受与当地市民同等待遇,台商子女在福建接受义务教育阶段教育的享受当地居民子女同等待遇等等。现在及今后要做的,是要从保护台湾同胞的政治和社会等方面的权益出发,立法的目的就是为了保护台湾同胞的政治和社会等方面的合法权益。如此,才能让台湾同胞更深入地了解大陆的实际,增强大陆对其的吸引力,真正发挥福建省作为祖国统一的前沿平台的作用。

在政治权益方面,不仅应当规定在福建的台湾同胞享有选举权与被选举权,更应当有具体的规定、措施来保障他们享有的选举权与被选举权的实现。1979年《福建省县、乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则》就已经规定了台湾同胞的选举权与被选举权,但一直没有具体的操作细则来保障权利的实现。去年厦门台商参加人大代表选举,是保障台湾同胞政治权益实现的一次重要实践,值得认真总结经验,进一步规范化和程序化。此外,可以开放台湾同胞担任福建省国家机关公职,比如担任国家公务,可以被选为人民法院的人民陪审员,担任各级仲裁委员会的仲裁员,可以广泛参与各种案件的审判或者仲裁。

在社会权益方面,大陆已经向台胞开放了15类职业资格考试,许多台胞所关心的医师、建筑师、会计师等职业资格考试均已向台胞开放。台湾同胞已经可以在福建从事农业生产、或者到福建省设立的台湾农民创业园,可以当个体工商户,台湾大学生毕业后可以在大陆就业,台湾律师等中介机构可以以一定的方式到大陆营业等,台湾同胞将会越来越多地到大陆从事生产、经营和生活,而不仅仅是投资,越来越多地融入大陆各个行业、各个阶层、各个群体、各个社区,因此保障台湾同胞在大陆的社会权益将会越来越重要。这些方面都已经有政策、有措施,很有必要进行总结,适时上升为法律法规。福建省立足于做“促进两岸人民交流合作的先行区”,应当根据本身的实际,把现有的政策、措施梳理、总结,制定出平衡各方利益、操作性强的涉台地方性法规。

当前应当抓紧做好以下两个方面的立法准备工作。一是关于闽台农业合作方面。2007年7月,福州、漳州海峡两岸农业合作实验区经中央批准扩大到全省,设立了海峡两岸(福建)农业合作试验区。全省累计批准农业台资项目1957个,合同利益台资24。8亿美元,实际到资14。3亿美元,居大陆各省市区第一位。闽台农业具有较好的基础,取得了较好的成绩。福建省在台湾农民创业园建设、台湾农产品进口的集散基地建设以及探索台湾同胞参与农村改革和发展的途径等领域开展了先行先试,对闽台农业合作进行专项立法很有必要,也具有很强的可行性。二是关于福建居民赴金门、马祖、澎湖旅游方面。福建居民赴金门、马祖、澎湖旅游已开展一段时间,取得不少成绩,也存在一定的问题,对福建居民赴金门、马祖、澎湖旅游进行分析、研究,适时立法,不仅有利于促进福建与金、马、澎地区的旅游事业的发展,对于推动和规范两岸旅游开放也有一定的借鉴作用,是一件很有意义的事。

 

 

 

 

 

附件  福建省人大大常委会涉台专项立法概况

一、《福建省台湾船舶停泊点管理办法》

《福建省台湾船舶停泊点管理办法》(以下简称《办法》)于1994年7月15日经福建省八届人大第十一次会议通过,共20条,这是福建省通过的第三项专项涉台法规。

1、立法背景:随着两岸关系的发展,台湾船舶和台湾同胞通过海上往来福建的数量大幅度增加,据关部门统计,从1979年至1994年,停靠福建省的台湾船舶达4万多艘次,通过福建进出入大陆的台湾同胞达20多万人次。[21]为此福建省批准了29个台湾船舶停泊点和4个台湾船舶避风点,极大地便利了台湾船舶和台湾同胞。但是,台湾船舶停泊我省港口,也存在一些问题。如,国务院1991年制定的《中国公民往来台湾地区管理办法》对在停泊点停泊的台湾船舶及入出境的台湾同胞的管理未作具体规定,台湾船舶来大陆停泊只有相关部委做出的一些内部规定,相关规定不够具体明确,部门之间的关系没有理顺,管理过多,手续繁琐。另外,一些台湾船舶利用来靠的便利条件,从事违法活动,影响了闽台间正常的交往活动。为规范台湾船舶停泊,便利台湾船舶和台湾同胞,1994年4月底省人大常委会启动立法程序。

2、指导原则:既要加强管理,又要方便往来,这是制定本办法的指导原则。常委会认为,加强管理与方便往来是一个问题的两个方面,二者并不相悖。因此在有关规定中,都力求做到在方便往来中加强必要的管理,在加强必要管理的同时,尽可能简化手续,方便往来。如,第五条关于“台湾船舶进入停泊点后,船长应当主动向公安边防执勤人员出示船舶证书、船员证书或其他有效证件,说明来靠原因及泊港时间,协助检查人员对船休、货物和行李物品进行检查”的规定,就是在方便往来中加强管理,防止不法分子利用来靠进行违法犯罪活动的体现。同时,第八条关于“台湾船舶泊港期间,海关、卫生检疫等部门工作人员需要登船执行公务的,应事先通报当地公安边防部门,其他人员需办理有关手续后方可登船”的规定,则又体现了管理有度,限制有关部门不必要的管理权限、管理幅度,在加强管理的同时追求方便往来的目的。

3、关于台湾船舶停泊地点。根据国家有关规定,台湾船舶不同于外国籍船舶,也不同于大陆专门从事进出口运输的船舶,即台湾船舶不属于《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》和《进出口船舶检查通则》的调整范围,不应在国家对外开放口岸停泊。进入大陆沿海的台湾船舶,必需在批准的台湾船舶停泊点停泊。停泊点的批准权属于省一级人民政府,为此,《办法》第二条规定:进入本省沿海的台湾船舶,应当在省人民政府批准的台湾船舶停泊点停泊。截至2007年,福建省共批准台湾船舶停泊点35个,避风点3个。

《办法》的调整对象,除了进入本省沿海在停泊点停泊的台湾船舶,还包括从停泊点进出境的台湾同胞。为此,《办法》除了规范台湾同胞停泊外,还在第五条至第七条、第十条至第十五条分别对台湾船舶船上人员接受检查、不予批准上岸及在港期间应遵守的规范、台湾同胞上岸活动需办理的手续、活动的范围、期限等做出明确规定,以便实际执行。

4、关于方便台湾同胞往来。《办法》主要作了如下规定,台湾船舶、台湾同胞来停泊点后,由停泊点所在地人民政府台办负责接待处理;台湾同胞只需持有有效身份证件,即可向当地公安边防部门申办上岸活动的有关证件;台湾同胞申办《台湾居民来往大陆通行证》后,即可前往停泊点所在乡、镇以外地区从事探亲、旅游、投资、贸易等活动;台湾同胞因特殊原因,经申请审批可延长其居留期限;台湾同胞因特殊原因需要,经申请审批可改从本省其他停泊点或改乘其他台湾船舶出境。

《办法》赋予台湾船舶直接从台湾岛驶向福建沿海口岸并停泊的便利,使得闽台民间通航具有“直航”的性质。[22]同时,又赋予来闽台湾同胞“落地签注”的入境待遇,极大地方便了台湾同胞通过福建往来大陆,也激发了台湾同胞来闽探亲、谒祖等开展双向交流的热情,仅1995年,福建省接待来闽的台湾同胞就达23万人次之多。这表明,《办法》的制定实施,充分发挥了福建对台优势,促进了闽台合作关系的健康发展,对推动两岸直接“三通”的早日实现发挥了积极的作用。

二、《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》

《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》(以下简称《实施办法》)于1994年9月6日经福建省八届人大第十二次会议通过,自1994年12月1日起实施,共21条。它是《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》(以下简称《保护法》)通过后,由地方人大常委会制定的第一项配套实施办法。《实施办法》从“体现特色,突出重点,短小精悍,便于操作”出发,立足于鼓励和方便台湾同胞来闽投资,保护其合法权益并进行有效管理的原则,围绕着几个重点问题,做出明确的规范,法规从内容看比较集中,有较强的现实性、针对性和可操作性。[23]该法通过后,在社会上产生了较大影响,新华社、中新社先后发了电讯稿,《人民日报》、《法制日报》、《港台信息》、《福建日报》和台湾的《联合报》、《中国时报》、《经济日报》以及香港的《文汇报》、《香港商报》等报刊和福建电视台、海峡之声广播电台、福建省人民广播电台等新闻媒体分别作了报道。《实施办法》的通过被评为福建省1994年闽台关系十大新闻之一。

《实施办法》在规范投资主体、投资领域、征收和国有化、成立台湾同胞投资企业协会、简化台湾同胞投资者出入境手续等方面都作了有益的探索。

1、关于投资主体。《保护法》没有直接规定投资主体,而是规定投资行为。其第二条规定:台湾同胞投资是指台湾地区的公司企业、其他经济组织或者个人作为投资者在其他省、自治区和直辖市投资。与《保护法》不同,《实施办法》直接规定投资主体,其第二条规定:台湾同胞投资者,是指台湾同胞在台湾地区或境外开设的公司、企业,在台湾或境外与外国厂商共同设立的合资经营企业和居住在台湾或境外以个人身份回闽投资的台湾同胞。有观点认为,与《保护法》相比,《实施办法》扩大了投资主体范围,其理由是《实施办法》中的台湾同胞投资者,包括台湾同胞在境外开设的公司、企业以及与外国厂商共同设立的合资经营企业。[24]我们认为不完全如此。《保护法》第二条关于“台湾地区的公司企业、其他经济组织或者个人作为投资者”是不是包括它们在境外开设的公司、企业,或者它们与外国厂商共同设立的合资公司?《保护法》没有明确,时任对外贸易经济合作部部长吴仪在向八届全国人大常委会第五次会议上所作的《关于〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法(草案)〉的说明》也没有作相应的说明。但是,《保护法》不直接对台湾同胞投资者下定义,将此权力下放给行政主管部门。因此《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》以及国务院《关于施行〈鼓励台湾同胞投资的规定〉若干问题的通知》中关于投资主体的范围也就是《保护法》关于投资主体的范围。而《实施办法》关于投资主体的范围是根据《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》以及国务院《关于施行〈鼓励台湾同胞投资的规定〉若干问题的通知》而制定的。[25]同时,台湾作为一个市场经济比较发达的地区,加上当时台湾当局禁止或者限制台湾企业到大陆投资的因素,实际上当时来台资投资大陆有不少就是以第三地(如美国、开曼群岛、英属维尔京群岛)转投资方式进入。因此,简单地从字面上得出《实施办法》扩大了台湾同胞投资主体的结论是不正确的。

我们认为,在当时的立法背景下,这两种方式体现了不同立法主体的不同价值取向,并没有优劣之分。投资者的形态是千变万化的,要对台湾同胞投资者下定义是困难的,《保护法》不直接对台湾同胞投资者下定义,将此权力下放给行政主管部门是合适的。同样的,《实施办法》作为地方性法规,更重视可操作性,法规直接规定台湾同胞投资者的几种情形,方便行政主管部门认定,在1990年代初是符合地方实际的。但是,在大陆与台湾都加入WTO,大陆吸引台湾同胞投资进入一个新的阶段性后,我们认为直接对投资主体下定义就不一定能适应社会发展的需要,还是规定台湾同胞投资比较合适。

2、关于投资领域。《保护法》对台湾同胞投资领域只作原则规定——应当符合国家产业政策,有利于国民经济的发展,究竟哪些领域可以投资,哪些领域不能投资,没有具体规定。《实施办法》采用列举式,对台湾同胞投资领域作了具体规定,如第六条规定:台湾同胞投资者可以按国家规定要本省举办商业、保险、金融、信息、咨询、中介等第三产业和教育、卫生事业。第八条规定明确规定了鼓励台湾同胞投资者在本省投资七大行业。第九条规定对投资第八条规定的行业的,给予税收和综合补偿方面的优惠。

目前台湾同胞投资立法中普遍存在着优惠措施与投资领域不相匹配的问题,一方面是优惠措施很多、力度很大,一方面是对受惠主体不作限制,几乎只要是沾上台湾同胞投资的都可享受优惠。如河北、内蒙古、黑龙江等省涉台投资法规中,一方面在税收、土地等方面对台湾同胞投资非常优惠,另一方面又对什么是台湾同胞投资给予什么宽泛的认定,不仅台湾同胞以其设在其他国家或者地区的公司、企业或者其他经济组织作为投资者在大陆投资的是台湾同胞投资,有的地方性法规的规定更为宽泛,如《吉林省鼓励台湾同胞投资的若干规定》第十六条规定“我省居民用台胞馈赠的设备或资金举办的企业,台资在总投资中所占比例超过25%的,经过审批,可享受外商投资企业待遇”。这样的立法是有漏洞的。在这种情况下,要么是优惠无法实现,要么是优惠被本不应该受惠的主体享受了。在新的时空背景下,对台湾同胞投资领域方面应当一方面要体现对台湾同胞投资的引导,体现国家的产业政策和投资导向,另一方面是明确鼓励投资的领域:如高新技术、环保、大陆不具备生产能力或大陆急需要的领域,以及鼓励台资投资中西部地区。对台资投资领域作一般性项目和鼓励性项目的区分,具有重要意义,不仅有利于体现国家的产业政策和投资导向,更有利于对优惠政策的分配——只有对鼓励性项目才给予特别的优惠。

3、关于征收。对台湾同胞投资者不实行国有化和征收;在特殊情况下需要征收的,有严格的限制条件。一是目的上的限制:出于社会公共利益的需要。二是征收程序的限制:必须取得省人民政府的批准。同时应当对被征收的财产应当进行评估。评估主体应当是中立的具有相应资质的评估机构,评估的时点是实施征收之日。三是补偿标准的限制:按市场评估价格补偿,并包括实施征收之日起直至交付款额之日的利息,补偿款应在实施征收之日起三个月内付清。这个补偿标准已超过了当时通行的“必要补偿”标准,接近于“充分补偿”。[26]

三、《福建省闽台近洋渔工劳务合作管理办法》

《福建省闽台近洋渔工劳务合作管理办法》(以下简称《办法》)于1996年1月28日经省八届人大第二十一次会议通过,共19条。

1、立法背景:福建省向台湾渔轮输送近洋渔工劳务始于1987年前后,经历了群众自发和民间组织合作两个阶段,1989年以后逐步纳入政府统一管理轨道。据统计,自1989年至1995年6月底,累计签订合同9622项、合同金额4619万美元、实际外汇收入4135万美元,共外派渔工54309人次,1995年6月底在船渔工4272人,各项指标均创福建外派劳务在同一国家或地区单一工种的最好业绩。从1989年至1996年,全省经营口岸从1个增加到10个、承办公司从1家发展到现有5家经营公司和10家承办公司,形成了福建省沿海一线从北到南比较合理的经营布局。[27]闽台近洋渔工劳务合作的发展,在经济上和政治上都产生了积极影响,既增加了外汇收入、扩大地方财源、开辟了就业渠道、带动了口岸集镇的经济繁荣;又沟通了两岸人民之间的联系、促进了闽台经贸合作,对于推进“三通”以及打好上岛劳务基础起了重要作用。但是,闽台近洋渔工劳务合作也存在一些问题,如不正当竞争日趋严重、擅自设点经营、渔工合法权益得不到有效保障等,在一定程度上影响了这项业务的发展。

2、指导思想:闽台近洋渔工劳务合作是一项政策性很强、又很敏感的工作,因此在立法指导思想上,省人大常委会始终坚持有利于发挥福建省的优势,吸引更多台湾渔船来闽招收渔工,规范市场行为,维护渔工合法权益,体现政府为市场主体服务职能,促进闽台近洋渔工劳务合作健康、稳定发展。

3、关于闽台近洋渔工劳务合作关系的主体,包括聘用方、被聘用方和中介方。

聘用方是台湾近洋渔轮的船主、船长或渔业公司及其授权代理人,资格条件包括:台湾近洋渔轮已在台湾注册并处适航状态;台湾渔业公司已经省级人民政府相关主管部门批准可在指定的经营口岸开展聘用近洋渔工业务。被聘用方是大陆渔工,资格条件是:身体健康;具有海上渔轮操作技术;持有《中华人民共和国居民身份证》和《出海船民证》;年满18周岁。《办法》第六条第二款还规定:有未了结的刑事、民事案件者,不得应聘。笔者以为,立法者可能出于闽台近洋渔工劳务合作政策性强、很敏感的考虑,为保障闽台近洋渔工劳务合作的顺利开展而作如此规定,在当时背景下或者有其合理之处。从今天的眼光看,如此规定却甚为不妥。因为《中华人民共和国刑事诉讼法》已确立“无罪推定”原则,任何未经法院判决有罪的人都不得认定其有罪,禁止有未了结刑事案件的公民到台湾船舶劳动的权益于法无据。举重以明轻,禁止有未了结民事案件的公司的劳动权更为不当。

经营闽台近洋渔工劳务合作的中介方不同于其他劳务合作关系的中介方,包括经营公司和承办公司,这是由闽台近洋渔工劳务合作的特殊性决定的。闽台近洋渔工劳务合作始于民间自发,渔工合法权益得不到保障,后来由经营口岸所在地的政府指定的专门公司开展,这些公司地处闽台海上交往的最前沿,他们了解台湾渔轮聘用需要,掌握当地渔工资源,便是做好应聘渔工的挑选、服务和管理工作,但是这些承办公司没有正式的国家赋予的对外劳务经营资格。在闽台近洋渔工劳务合作已经开展并形成一定规模后,国家对外经贸部规定,两岸劳务合作要加强管理,未经国务院或外经贸部批准取得对外劳务经营资格的公司一律不得经营此项业务。根据这个规定,承办公司都难以取得对外劳务经营资格,造成事实上已经在从事这项业务的承办公司不能经营此项业务,如此将削弱福建省省闽台近洋渔工劳务合作的优势。省人大常委会从我省实际出发,协调、引导具有对外劳务经营资格的公司即经营公司,与开拓这项业务的承办公司之间,通过授权、委托等形式,联合开展这项业务。《办法》第七条规定:具有对外劳务经营资格的公司,经省人民政府确认,可经营闽台近洋渔工劳务合作业务;具有办理近洋渔工劳务合作业务能力的公司,经业务主管部门批准,受经营公司委托,可承办闽台近洋渔工劳务合作业务。一方面充分考虑历史和现实,兼顾经营公司和承办公司的利益,另一方面又注意朝着鼓励市场主体直接进入市场,减少中间环节的方向努力,即今后新开辟的闽台近洋渔工劳务合作经营口岸,经营公司可以直接开展经营业务,也可以委托承办公司办理。实践证明,这种模式既符合国家有关规定,又体现从本省实际出发,有利于发挥经营公司和承办公司的各自优势,是行之有效的。

4、关于渔工合法权益保护。闽台近洋渔工权益保护属于劳工保护的范围,但又有其特殊性,《办法》始终贯穿着保护渔工合法权益的指导思想。具体表现在:一、特殊的合同签订方式。《办法》禁止台湾渔船直接与渔工签订劳务合同,而是规定先由聘用方应与经营公司或其委托的承办公司依法签订《近洋渔工劳务合作合同》,再由经营公司或承办公司与渔工签订劳务合同。把中介方引入劳务合同中,使之作为合同的当事方,避免处于弱势地位的渔工个体在签订劳务合同中可能造成权益受侵害,同时也便于有关主管部门对此进行监管。二、特殊的合同期限规定。《办法》第十条第四项规定聘用渔工的合同期限每次不得超过一年,因为合同期限较短,可以防止台湾渔船到其他国家海域作业,或在其他国家停靠,避免近洋变成远洋,引起国际间护照等证件上的纠纷,客观上起到保护渔工人身安全的作用。三、特殊的人身安全保险规定。《办法》第九条规定,经营公司或承办公司应当为渔工办理人身安全保险。根据惯例,是由聘用方为渔工办理人身安全保险。如果规定由聘用方投保,则聘用方将在台湾地区投保,不利于渔工理赔。因为聘用合同中已规定渔工人身安全保险费由聘用方承担,由经营公司或承办公司办理投保,并不增加经营公司或承办公司的负担。四、规范聘用方的行为。对聘用方招收渔工数量做出条件限制,不得超出渔轮定员的缺额聘用渔工,不得强迫渔工违章或超负荷作业。聘用方将渔工调换到其他渔轮作业的,应征得渔工本人及经营公司或承办公司同意,并由经营公司或承办公司所在地公安边防部门办理手续。五、严格经营公司或承办公司的责任。经营公司或承办公司除了需为渔工投人身安全保险外,对渔工合法权益受聘用方侵害的,应协助渔工维权。六、规范渔工行为。《办法》第十一条规定渔工必须持有《福建省台湾渔轮聘用劳务证》才能受聘于台湾渔轮。该证是省公安边防部门对台湾渔轮劳务合作边防管理中采用的一种证件,既不同于远洋劳务管理,又不现于本省渔船民管理,它是渔工在应聘期间证明其身份的重要证件,遇紧急情况停靠其他国家或地区时,可凭此证要求我驻外机构提供救援。

此外,《近洋渔工劳务合作合同》的生效问题,《办法》也作了变通规定。根据国家外经贸部的规定,《近洋渔工劳务合作合同》要经省外经贸行政部门审批后才生效。考虑到该合同是格式合同,并且审批期限较长,不符合闽台近洋渔工劳务合作的实际。为此,《办法》将“审批”改为“见证”。

四、《福建省接收台湾同胞捐赠管理办法》

《福建省接收台湾同胞捐赠管理办法》(以下简称《办法》)于1996年9月27日经省八届人大第二十五次会议通过,1997年1月1日起施行,共21条。

1、立法背景:随着两岸交流交往的深入,广大台湾同胞纷纷回乡捐赠兴办公益事业,据不完全统计,从1988年至1995年底,福建省累计接受台湾同胞捐赠5.6亿元人民币,对我省的经济建设和社会进步起了积极作用。同时,在台胞捐赠管理中也存在一些问题,如捐赠中不注意尊重捐赠人的意愿、变相摊派、捐赠工程质量得不到保证等,影响了台胞的捐赠热情。在总结多年来台胞捐赠管理工作实践经验的基础上,借鉴制定《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》的成功做法,制定台胞捐赠管理的地方性法规,有利于推动台胞捐赠向法制化、规范化方向发展。

2、立法指导思想:一是要加强对接受台胞捐赠的管理,规范捐赠、受赠行为;二是要保护捐赠人的合法权益。

3、加强对接受捐赠的管理。(1)关于捐赠与受赠。《办法》第二条规定,台湾同胞捐赠是指台湾同胞自愿无偿为教育、科技、文化、卫生、体育、环境保护、社会福利等公益事业和公共设施、工农业生产设备捐赠款、物的行为。受赠单位是指接受捐赠的社会团体和事业机构,国家机关不得作为受赠单位。(2)关于捐赠款、物的管理。受赠单位对受赠款、物应建立帐目,并报主管部门和同级政府台办备案,受赠单位主管部门对受赠款、物的使用和管理负有协调和监督的责任。受赠单位对捐赠款项应当专款专用,履行捐赠意愿书或者捐赠协议规定的义务,保证捐赠目的的实现,并及时向捐赠人反馈捐赠款物的使用情况。(3)关于捐建工程的管理。对捐建工程的,未经捐赠人同意,受赠单位不得更改其规模和标准。拆迁台胞捐建工程的,应按原规模、用途复建或者依法合理补偿,补偿款项使用应符合原捐赠用途。

4、保护台胞捐赠人的合法权益。(1)坚持捐赠自愿原则。捐赠人对捐赠的方式、数额和受赠对象有自主权,任何单位和个人不得违背台湾同胞意愿索取捐赠。对捐赠款物的使用以及拆迁捐赠工程的补偿款都应当符合捐赠用途,保证捐赠目的的实现。(2)捐赠人对捐赠款物和捐建工程享有监督权。《办法》第三条规定,捐赠人对捐赠款、物的使用有检查监督的权利。对捐建工程未经捐赠人同意不得更改其规模和标准。(3)实行捐赠优惠待遇。鉴于台胞捐赠行为的无偿性和受赠单位用途的非营利性,应给予台胞捐赠相应的优惠待遇,主要体现在减免税收和提供便利方面。关于税收优惠主要取决于国家法律和政策的规定,《办法》只作原则性的规定,如对捐赠用于科教的进口物质按国家有关规定减免关税;以在本省投资经营所得的利润捐赠兴办公益事业的,退还捐赠部分已缴纳的所得税款;对捐建的公益事业和公共设施项目免征城市基础设施配套费和土地使用费。关于提供便利,《办法》规定对受赠单位的捐赠申请应当在十五日内答复,逾期未答复的视为批准。地方人民政府对做出贡献的捐赠人,应给予表彰,表彰的方式要尊重捐赠人的意愿。

1996年国家尚未对公益事业捐赠立法,福建省对接收台湾同胞捐赠进行立法属全国首例。尽管《办法》存在不尽完善之处,但是尊重、保护捐赠人的合法权益和规范捐赠行为、加强对受赠行为的管理这一立法宗旨直到今日仍然是正确的,与1999年全国人大常委会制定的《中华人民共和国公益事业捐赠法》的精神也是相吻合的。

五、《福建省招收台湾学生若干规定》

《福建省招收台湾学生若干规定》(以下简称《规定》)于1999年6月1日经省九届人大第十次会议通过,共16条。

1、立法背景:扩大对台招生、吸收台生来闽就学是贯彻中央关于祖国和平统一“更寄希望于台湾人民”的一项重要工作。台生教育作为两岸文化交流的一个重要组成部分,在增强台湾人民特别是台湾青少年对祖国统一的认同感和凝聚力方面具有重要的作用。只有让台湾的青少年有更多的机会到祖国大陆学习深造,让他们亲身体会大陆改革开放的伟大成就,才能进一步增加他们对中华民族优秀传统文化的了解,增进他们实现和平统一大业的共识。同时,扩大对台招生、做好台生教育工作也是改善投资环境、吸引台商来大陆投资的一个重要方面。来大陆投资的台商不少人带有眷属,其子女上学正日益成为台商的后顾之忧,影响部分台商投资的积极性。为此,做好台生教育工作,妥善安排台商子女就学有利于吸引更多的台商来大陆投资。福建招收台生来闽就读,始自1985年,积累了一定的经验,也有进一步做好这项工作的基础。但是,福建招收台湾学生的规模、状况,与福建台资企业发展状况相比很不相称,更遑论与福建在全国对台工作中的地位和作用相比。在具体招生工作中,还存在考试时间不尽合理、考题内容针对性不强、出入境手续不够灵活以及有关规定缺乏透明度等问题。因此,很有必要根据福建特点,制定相应的地方性法规,推动这项工作。1995年,省人大常委会将制定该项法规列入1996年地方立法计划。[28]同年6月有关部门着手立法前期调研,1996年10月省人大大常委会分管领导率有关部门专程前往全国人大教科文卫委、国家教委、国台办汇报,争取他们的支持和指导。1997年1月20日《福建省接受台湾学生就学的若干规定(草案)》提交省八届人大常委会第二十九次会议第一次审议。

2、关于台生的概念。本规定所称台湾学生并不是通常意义上理解的学生,其范围更广。根据第二条的规定,台湾学生是指来福建省就学的台湾居民。它不仅包括通常意义上的台湾学生特别是青少年学生,虽然这是我们的重点,也是最主要的学生,还包括来福建接受各种教育的成年台湾同胞。也即,只要是到福建来就学的台湾居民就是本规定所指的台湾学生。第六条规定,台湾学生到福建省就学,可以按国家规定接受学历教育,也可以接受非学历教育,则与第二条相呼应。

3、关于招收台湾学生的特别规定。(1)招生方式。一是国家教委组织的全国联招联考,是高校招收台生的主要方式,福建省共有厦门大学等六所高校可以招收台生。由于种种因素,每年通过联招联考的台生只有数十人。二是本省单独考试,1998年11月国家教育部批准福建师范大学、福建中医学院可以单独招收台湾学生。(2)开设预科班。针对报考大陆高校台生的实际情况,为鼓励台生来福建就学,特别规定参加招生考试未被录取的台湾学生符合条件的可以进入有关学校开设的预科班学习。经预科班学习一年后,可以升入本科或专科学习。根据国家教委的规定,全国有16所高校可以开设台湾学生预科班,其中包括福建省的厦门大学、福州大学、福建师范大学、福建中医学院、福建医科大学、福建农业大学、华侨大学等7所高校。(3)学习课程的灵活性。考虑到台湾与大陆不同的政治制度,法规规定在高校就学的台湾学生可以申请免修政治理论和军训课程。(4)毕业证书、学位证书的取得。台湾学生学习期满,成绩合格的,准予毕业,发给毕业证书;符合规定的,授予相应的学位,发给学位证书。

4、政府对接受台生就读的支持和优惠。一是明确台湾学生的合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。二是经费扶持,按国家规定招收台生的学校,培养台生所需经费,各级地方政府可以比照所在学校的学生经费标准予以安排。地方性法规规定对非公民的学生就学经费,地方政府可以从财政预算安排支出,这在全国尚属首次,是从福建对台优势这个实际情况出发而作的规定,体现了福建涉台地方性立法的地方特色。2006年福建省在修改《福建省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》时,借鉴《福建省招收台湾学生若干规定》的做法,规定“学校用于培养华侨子女的经费,地方各级人民政府应当比照所在学校的学生经费予以安排”,体现出福建涉侨、涉台立法相互影响、相互借鉴的趋势。三是同等待遇原则。台湾与大陆同属一个中国,台湾学生也是中国学生,台湾学生应当与大陆学生在就学上享受同样的待遇,这样既符合一个中国原则的精神,又能进一步体现大陆的善意。为此,第七条规定,台湾学生在福建省中学、小学就学的,就学期间享受与当地学生同等待遇。四是政府服务方面的便利。招收台湾学生来闽就学,意义重大,由于其是新鲜事务,更需要政府细心的呵护与支持。法规第四条首先明确,各级教育行政主管部门应当做好台湾学生的指导、咨询和服务工作。第八条规定,有关部门和学校单独招收台湾学生,应当在报名、考试、录取、入学等方面简化手续,提供便利。第十三条规定,台湾学生入学后,由当地公安机关办理就学期间的多次有效入出境签证和暂住手续,公安机关应当及时办理。

值得一提的是,早在1990年7月3日,福建省七届人大常委会第十五次会议就通过《福建省台湾同胞投资企业登记管理办法》和《福建省台湾同胞投资企业劳动管理规定》,这是福建省最早的两项专项涉台法规,于2000年7月28日经省九届人大常委会第二十次会议决定废止。

 

 



[①] 转引自《台湾各政党高层追念汪道涵先生 以慰在天之灵》,http://news.163.com/06/0105/15/26NARIMD0001124U.html,2007年11月1日访问。

[②] 张万明:《涉台法律问题总论》,法律出版社2003年版,第6页。

[③] 参见时任对外贸易经济合作部部长吴仪1993年12月20日在第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上所做的《关于〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法(草案)〉的说明》。

[④]孙久:《保障侨台胞权益  促进福建改革开放》,载《人民政坛》1998年第12期,第18页。

[⑤]  1983年4月5日国务院发布《国务院关于台湾同胞到经济特区投资的特别优惠办法》,虽然《办法》对台湾同胞到经济特区投资优惠问题作了一些规定,但从形式上看,《办法》不具有行政法规的必备形式要件,更接近于国务院的规范性文件。有人认为涉台行政法规还包括1987年国务院制定的《关于台湾同胞来祖国大陆探亲旅游接待办法的通知》,参见高永香,沈宝庆:《20年来涉台中央立法回顾与思考》,载

 http://baoqingshen.blog.sohu.com/68421728.html,2007年10月30日访问。笔者以为,从形式上讲,该《通知》不是行政法规。

[⑥] 闽台关系“五缘”说,是福建省委书记卢展工在2005年5月17日会见参加第七届海交会和第二届商交会的重要来宾时提出的。提出后,广为社会各界所接受,已成为通说。

[⑦] 参见纪雨、范良春《加强涉台立法,为祖国和平统一大业服务——福建省人大常委会副主任张家坤谈〈反分裂国家法〉》,载《台湾法研究参考资料》2005年第1期,第4页。

[⑧] 徐平:《关于福建省涉台地方立法的几点体会》,载《福建法学》1996年第1期。

[⑨] 《"吃螃蟹"的勇气:台商参选厦门人大代表引轰动》,载《国际先驱导报》,引自http://news.sina.com.cn/c/2006-12-15/161610783066s.shtml,2007年11月14日访问。

[⑩] 王晓杰:《涉台法制建设中的务实主义》,载《“涉台法制建设的主要成就和基本经验”研讨会论文集》(内部资料),2007年10月。

[11] 林发新:《论海峡西岸经济区台商投资权益的法律保障——涉台经济立法的回顾与展望》,载游劝荣主编:《区域经济一体化与权益保障研究》,人民法院出版社2007年版,第177页。

[12] 纪雨、范良春《加强涉台立法,为祖国和平统一大业服务——福建省人大常委会副主任张家坤谈〈反分裂国家法〉》,载《台湾法研究参考资料》2005年第1期,第4-5页。

[13] 就笔者所知,除了梁启超著的《论立法权》外,专著似乎只有戚渊的《论立法权》,中国法制出版社,2002年版。

[14] 周旺生:《立法学》,法律出版社,2004年版,第135-137页。

[15] 张千帆:《论国家统一与地方自治》,载《华东政法大学党报》2007年第4期,第11页。

[16] 《台湾问题与中国统一》白皮书(一九九三年九月一日)。

[17]参见张千帆《论国家统一与地方自治》,载《华东政法大学党报》2007年第4期,注30。

[18] 同上。

[19] 孙国华、朱景文:《法理学》,中国人民大学出版社1999年11月第1版,第357、359页。

[20] 钱其琛:《在江泽民主席〈为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗〉发表三周年座谈会上的讲话》(1998年1月26日),载中共中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室编:《中国台湾问题干部读本》,九洲图书出版社,1998年版,第265页。

[21] 徐平:《我省第三部涉台地方性法规:台湾船舶停泊点管理办法》,载《人民政坛》1994年第9期,第16页。

[22] 参见林发新《论我省涉台地方立法的现状与特征》,载《人民政坛》2000年第7期,第32页。

[23] 詹孝俊:《第一部保护台湾同胞投资的地方性法规评述》,载《人民政坛》1994年第12期,第23页。

[24]参见福建省人大常委会台湾同胞工作委员会主任王镇辉在1994年9月14日福建省人民代表大会常委会第十二次会议上所作的《关于〈福建实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法(草案)〉的说明》;詹孝俊:《第一部保护台湾同胞投资的地方性法规评述》,载《人民政坛》1994年第12期,第24页。

[25]参见福建省人大常委会台湾同胞工作委员会主任王镇辉在1994年9月14日福建省人民代表大会常委会第十二次会议上所作的《关于〈福建实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法(草案)〉的说明》。

[26] 参见林发新《论海峡西岸经济区台商投资权益的法律保障——涉台经济立法的回顾与展望》,载《区域经济一体化与权益保障研究》,游劝荣主编,人民法院出版社2007年7月第一版,第177页。

2陈祖武:《关于〈福建省对台近洋渔工劳务合作管理办法(草案)〉的说明》,见《福建省人民代表大会常务委员会会刊》1996年第21期,第33—37页。

[28] 当时称为《福建省接受台湾学生就学的若干规定》。